Table Of ContentZuwanderungspolitik in Europa
Reihe
Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit
Herausgegeben von
Bernhard Blanke
Roland Czada
Hubert Heinelt
Gerhard Lehmbruch
Adrienne Heritier
Band 4
Hubert Heinelt (Hrsg.)
Zuwanderungspolitik
in Europa
Nationale Politiken -
Gemeinsamkeiten und Unterschiede
+
Leske Budrich, Opladen 1994
ISBN 978-3-322-97289-7 ISBN 978-3-322-97288-0 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-97288-0
© 1994 by Leske + Budrich, Opladen
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Inhalt
Seite
Einleitung
Huben Heinelt: Zuwanderungspolitik in Europa.
Nationale Politiken - Gemeinsamkeiten und Unterschiede ............. 7
I. Europäische Zuwanderungspolitik im Vergleich
Dietrich Thrt1nhardt: Entwicklungslinien der Zuwanderungs-
politik in EG-Mitgliedsländern ............................................. 33
Peter Schoenemann: Das Asylrecht in europäischen Staaten.
Eine vergleichende Betrachtung ........................................... 64
Kay Hailbronner: Die rechtliche Stellung der Oe-facto-
Flüchtlinge in den EG-Mitgliedstaaten ................................... 80
Manjred Degen: Probleme eines besonderen humanitären
Schutzes für Oe-facto-Flüchtlinge ....................................... 107
Axel Schulte: Antidiskriminierungspolitik in west-
europäischen Staaten ....................................................... 123
Manjred Degen: Perspektiven einer umfassenden Zuwan-
derungspolitik in der EG ? ................................................ 162
Luise DrUke: Flüchtlingspolitik auf supra-nationaler Ebene.
Das UN-Flüchtlingskommissariat, die UN und die EG ............ 176
II. Länderstudien
Han Entzinger: Niederlande .............................................. 195
Nora Rt1thzel: Vereinigtes Königreich .................................. 220
5
Catherine Wihtol de Wenden: Frankreich .............................. 255
Guido Bolajfi: Italien ...................................................... 272
Xanthi Petrinioti: Griechenland .......................................... 286
Heinz Faßmann/Rainer MUnz: Österreich .............................. 302
Autorenverzeichnis ......................................................... 323
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Einleitung
Hubert Heinelt
Zuwanderungs politik in Europa.
Nationale Politiken - Gemeinsamkeiten und Unter
schiede
"None of these countries had planned or even
foreseen an international migration of the size
that actually occurred. Their reaction to this
migration has been strikingly similar and at
the same time decisively different, but in the
long run immigration control has become
more strict everywhere and active labor re
cruitment has been stopped; at the same time,
there have been a number of improvements
in the social and cultural situation of immi
grants" (Hammar 1985, 1).
Mit diese Sätzen leitet Tomas Hammar sein Buch "European Immi
gration Policy" ein, das im Jahr 1985 erschienen ist und die Zuwan
derungspolitik Schwedens, der Niederlande, Großbritanniens,
Frankreichs, der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz be
handelt.
Ve rgegenwärtigt man sich die Veränderungen, die sich in der
Zwischenzeit ergeben haben, dann dürfte diese Feststellung erstau
nen. Zu grundlegend scheinen die veränderten Bedingungen zu Be
ginn der 90er Jahre zu sein, als daß von einer gleichgebliebenen
oder zumindest ähnlichen Situation ausgegangen werden könnte: Ins
besondere der gefallene "Eiserne Vorhang" hat einen Bevölkerungs
zustrom ermöglicht, der vor zehn Jahren nicht vorstellbar war. Dies
gilt auch für die mit dem Zusammenbruch des "realexistierenden So
zialismus" in Europa aufbrechenden Bürgerkriege und ethnische
Konflikte (vgl. Brunner 1993), die Flüchtlingsströme entstehen
ließen, die vorher nur in Krisenregionen der "Dritten Welt" auftra
ten. Und auch die Süd-Nord-Migration hat sich verändert -und zwar
nicht nur hinsichtlich einer quantitativen Zunahme, sondern viel-
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mehr wegen ihrer Zusammensetzung, nämlich a) einer abnehmenden
Bedeutung der europäischen (EG-)Binnen-/Gastarbeiterwanderung
und des "nach-kolonialen" Zuzugs und b) einer gestiegenen Zahl
von Flüchtlingen aus dem außereuropäischen Süden. Hinzu kommt,
daß politisch-institutionelle Veränderungen im Zuge der vorange
schrittenen EG-Integration einzelstaatliche politische Reaktionen in
veränderter Form erforderlich, aber auch möglich gemacht haben
(siehe dazu die Beiträge von Manfred Degen und Luise Drüke in
diesem Buch).
Daß die Aussagen von Hammar dennoch vertraut aktuell klingen,
dürfte daran liegen, daß politische Reaktionen sich wohl verschärft
haben mögen, aber dennoch weitgehend konstanten Mustern folgen.
Diese Muster sind - wie schon Hammar feststellte - zum einen durch
augenscheinliche Ähnlichkeiten zwischen europäischen Staaten und
zum anderen durch entscheidende Unterschiede zwischen ihnen ge
kennzeichnet.
1. Zu ähnlichen Tendenzen in westeuropäischen Staaten
Zu den ähnlichen Ausprägungen von politischen Reaktionen in euro
päischen Staaten auf den gestiegenen Bevölkerungszustrom gehören
verschärfte Zuzugbeschränkungen und -kontrollen. Über die Jahre
konstant geblieben ist dabei die Abkehr von der bis Mitte der 70er
Jahre praktizierten Anwerbung von Arbeitskrt1jten, die sich bei den
Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft (EG) bzw. Euro
päischen Union (EU) auf Bürger von Nicht-Mitgliedsstaaten be
zieht.1 Ebenfalls konstant geblieben ist die Reglementierung der Fa
milienzusammenjUhrung, die auch gerade die Zuwandererkategorie
der "Gastarbeiter" aus Drittstaaten betrifft.
In nahezu allen Ländern im Westen Europas wurden hingegen
asylrechtliehe Regelungen deutlich restriktiver gestaltet. Damit ist
auf die gestiegenen Asylbewerberzahlen reagiert worden, die sich
sowohl aus der politischen Destabilisierung in Anrainer-Regionen
als auch aus dem Tatbestand ergeben haben, daß wegen der Zuzugs
beschränkungen der westeuropäischen Staaten die gegebenen asyl
rechtlichen Regelungen als "Zuwanderungsnadelöhr" genutzt wer-
Die zwischenzeitlich abgeschlossenen sog. Vertragsarbeiter-Regelungen mit
"Reformstaaten" Ost- und Mitteleuropas haben daran im Prinzip nichts geän
dert, weil sie sich im wesentlichen nur auf eine kurz befristete Arbeits
kräfteanwerbung bezogen haben.
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den. Restriktiver wurden außerdem die in einigen Staaten bestehen
den Regelungen für spezifische Personengruppen gefaßt, die auf
grund ethnischer oder kolonialer Bindungen privilegiene Zuwande
rungs- und EinbUrgerungsrechte genießen bzw. genossen haben.
Teilweise folgen diese rechtlichen Einschränkungen aber auch Ent
wicklungslinien, die bereits zu Beginn der 80er Jahre erkennbar wa
ren.
Eine weitere allgemein in den Staaten des westlichen Teils Euro
pas verstärkt festzustellende Tendenz läßt sich mit "Integration plus
Begrenzung" umschreiben, da Zuzugsbeschränkungen bzw. ver
schärfte Zuzugskontrollen sowohl in der politischen Debatte als auch
in politischen Aktivitäten mit Eingliederungsmaßnahmen für bereits
ansässige Ausländer verknüpft worden sind. Eingliederungsmaßnah
men beziehen sich dabei von staatsbürgerlicher Gleichstellung oder
Einbürgerungserleichterung über sozialpolitische Hilfen zur Herstel
lung von Chancengleichheit bis zu gesetzlichen Antidiskriminie
rungsregelungen.
Zuzugsbeschränkungen bzw. -kontrollen und Eingliederungsmaß
nahmen lassen sich auch konzeptionell als zwei· unterschiedliche As
pekte von Zuwanderungspolitik kennzeichnen, da erstere auf den ge
setzlich geregelten Zutritt und Aufenthalt und letztere auf staatlich
eingeräumte und garantierte Rechte und Möglichkeiten der Beteili
gung am gesellschaftlichen Leben orientiert sind (vgl. Hammar
1985, 7 ff, der unter den Begriff "immigration policy" 1. "immigra
tion regulation and aliens control" sowie 2. "immigrant policy" sub
sumiert). Für das Verständnis des materiellen Gehalts der politi
schen Problemverarbeitung, auf die sich das in diesem Sinne mit Zu
wanderungspolitik zu bezeichnende Politikfeld bezieht, ist folgendes
wichtig: Bislang steht in den Staaten Westeuropas die Bewältigung
des externen "Migrationsdrucks " oder der Wanderungsströme im
Mittelpunkt politischer Aktivitäten, nicht aber die gezielte Gestal
tung einer politisch gewollten Einwanderung mit der Absicht einer
dauerhaften Niederlassung. Deshalb ist auch - mit Ausnahme der
Aufnahme "ethnisch Zugehöriger" (siehe dazu den Beitrag von Diet
rich Thränhardt in diesem Buch) - nicht von Einwanderungspolitik
zu sprechen, wie dies für die USA, Kanada, Australien oder
Neuseeland üblich und auch angebracht ist. Eine Ausnahme könnte
dabei inzwischen Österreich darstellen (siehe dazu den Beitrag von
Heinz Faßmann und Rainer Münz in diesem Buch). Abgesehen von
Problemen der terminologischen Bezeichnung der zugezogenen Per-
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sonen (vgl. Hammar 1985, 11 ff sowie Xanthi Petrinioti in diesem
Buch) verweist dies auf ein signifikantes Merkmal der betreffenden
Personen: Ihre Situation ist durch einen transitorischen Status
gekennzeichnet - und zwar sowohl (zumindest teilweise) im rechtli
chen Sinne als auch im Hinblick darauf, ob es sich bei ihrem Auf
enthalt um eine endgültige Ansiedlung oder nur um eine Zuwande
rung für eine noch unklare Zeitdauer handelt.
2. Zur Frage der Stabilität von nationalen
Zuwanderungsregimen
Es bestehen aber auch unterschiedliche Ausprägungen der angespro
chenen ähnlichen Entwicklungstendenzen zwischen europäischen
Staaten. Um von länderspezifischen Mustern der Immigrationspolitik
sprechen zu können - oder gar von Regimen im Sinne von länderspe
zifischen "Formen regelgeleiteter Bearbeitung von [ ... -]politischen
Konflikten" (Hüttig 1989, 405) -, wären markante Eigenheiten und
Einflußfaktoren herauszuarbeiten. Dabei stellen sich jedoch einige
Fragen bzw. aus dem Blickwinkel vergleichender politikwissen
schaftlicher Untersuchung einige methodologische Probleme.
Zunächst ist die Frage nach Einflußfaktoren mit der Meßbarkeit
und der Vergleichbarkeit des Beeinflußten - nämlich der Zuwande
rung - verkoppelt. Nun präsentiert die OECD in ihren "Continuous
Reporting System on Migration" (SOPEMI) zwar für einen Ver
gleich beeindruckend aufbereitete Daten, diese beruhen jedoch auf
national unterschiedlichen Merkmalsbestimmungen und Erhebungs
verfahren, so daß festgestellt werden muß:
"Thus, the fact that several tables are presented in a relativly
standard form should not lead users to think that the data have
been standardised and are hence comparable at international le
vel" (SOPEMI 1992, 123).
Für die quantitativ und mit statistischen Auswertungsveifahren ope
rierende komparative politikwissenschajtliche Forschung ist die Ver
fügbarkeit vergleichbarer Daten generell ein Problem (vgl. Widmai
er 1987, 85 ft). Für den Gegenstandsbereich der Zuwanderung und
der Zuwanderungspolitik ist dieses Problem aber besonders ausge
prägt: Zu unterschiedlich sind die in einzelnen Staaten vorzufinden
den Zuzugsformen (von der Zuwanderung "ethnisch Zugehöriger"
bzw. von Personen, die die Staatsbürgerschaft bereits/noch besitzen
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