Veränderungsmanagement in Bundesministerien: Eine empirische Untersuchung auf Basis multipler Fallstudien

473 Pages·2008·3.132 MB·German

by  Martin Plag (auth.)

Martin Plag
Veränderungsmanagement in Bundesministerien
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
Unternehmensführung & Controlling
Herausgegeben von
Universitätsprofessor Dr. Wolfgang Becker,
Otto-Friedrich-Universität Bamberg
und Universitätsprofessor Dr. Dr. h.c. Jürgen Weber,
WHU – Otto Beisheim School of Management, Vallendar
Die Schriftenreihe präsentiert Ergebnisse der betriebswirtschaftlichen
Forschung im Themenfeld Unternehmensführung und Controlling. Die
Reihe dient der Weiterentwicklung eines ganzheitlich geprägten
Management-Denkens, in dem das Controlling als übergreifende
Koordinationsfunktion einen für die Theorie und Praxis der Führung
zentralen Stellenwert einnimmt.
Martin Plag
Veränderungsmanagement
in Bundesministerien
Eine empirische Untersuchung
auf Basis multipler Fallstudien
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Dr. h.c. Jürgen Weber
Deutscher Universitäts-Verlag
Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der
Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über
<http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
Dissertation WHU (Wissenschaftliche Hochschule für Unternehmensführung) –
Otto Beisheim School of Management, 2007
1. Auflage September 2007
Alle Rechte vorbehalten
© Deutscher Universitäts-Verlag | GWVFachverlage GmbH, Wiesbaden 2007
Lektorat: Frauke Schindler /Sabine Schöller
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wären und daher von jedermann benutzt werden dürften.
Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-8350-0809-0
V
Geleitwort
Change Management ist ein umfassend und sehr heterogen bearbeitetes Themenfeld. Die He-
terogenität resultiert aus mehreren Aspekten. Unterschiedliche Wissenschaftsdisziplinen (von
der Pädagogik bis zur Kybernetik) zählen hier ebenso wie unterschiedliche Theorieansätze,
unterschiedliche methodische Zugänge (konzeptionell versus empirisch) sowie unterschiedli-
che Erfahrungshorizonte (insbesondere theoretischer versus praktischer Zugang zur Thema-
tik). Es resultiert eine kaum noch überschaubare Vielzahl von Quellen und eine mittlerweile
große Zahl von – wiederum sehr unterschiedlichen – Ordnungsansätzen. Dennoch ist das
Themenfeld Change Management keinesfalls als hinreichend erforscht anzusehen. Die ge-
nannte Heterogenität lässt sich vielmehr als ein Indikator dafür heranziehen, dass noch um-
fangreiche Arbeit geleistet werden muss. Dies gilt in jeglicher Hinsicht, sei es konzeptionell,
sei es empirisch, sei es bezogen auf unterschiedliche Kontexte.
Eine Arbeit, die sich angesichts dieser Ausgangssituation mit Change Management beschäf-
tigt, sollte sich deshalb zum einen im Spektrum der drei eben angesprochenen Bereiche fo-
kussieren. Zum anderen wird sie umfassender, als dies für etablierte Theoriebereiche gilt, auf
die nicht fokussierten Bereiche mit eingehen müssen. Exakt dies gilt für diese Monographie.
Sie hat ihren Fokus auf Veränderungsprozesse in Ministerien und ihnen nachgeordnete Berei-
chen, die aus einer ökonomischen Perspektive heraus empirisch bislang kaum erforscht sind.
Auf Veränderungsprozesse bezogene Forschung fehlt für diese Institutionen bislang völlig.
Die Arbeit fügt sich in zwei Forschungsstränge des Lehrstuhls ein. Zum einen beschäftigt sich
dieser seit langem mit Fragen der Veränderung der Führung und der Führungsinstrumente in
öffentlichen Institutionen (vgl. etwa die Dissertationen von Kückelhaus und Hunold). Zum
anderen wird das Thema des Veränderungsmanagements in unterschiedlichen Kontexten be-
handelt (vgl. die Dissertation von Endres). In letzteren Forschungsstrang ist die vorliegende
Monographie einzuordnen.
Im Ergebnis liegt eine Arbeit vor, die in hohem Maße überzeugt. Einen Grund hierfür liefert
die präzise theoretische Fundierung, die unerlässlich für ein empirisches Arbeiten ist. Der
zweite Grund besteht in der überaus aufwendigen, breit und tief angelegten Fallstudienfor-
schung. Die Auswahl der 13 Fallstudien bietet ein breites Spektrum von Ausgangsbedingun-
gen und liefert damit eine aussagefähige Basis für das Erkennen von Gemeinsamkeiten und
Unterschieden zur Generalisierung von Erkenntnissen. Die Fallstudien werden jeweils mo-
dellgeleitet gleich strukturiert präsentiert, was den Vergleich sehr erleichtert. Die Darstellung
fällt sowohl inhaltsreich als auch Überblick gebend aus.
VI
Insofern würde ich mich freuen, wenn die Arbeit einen breiten Leserkreis bekäme. Allerdings
sollten die Leser dabei ein gerüttelt Maß an staatsbürgerlicher Leidensfähigkeit mitbringen.
Die Arbeit endet nämlich mit einer erschreckenden Erkenntnis: „Die Untersuchung hat auch
gezeigt, dass in der Bundesverwaltung kaum ein Akteur ernsthaftes Interesse an einer Reform
im Sinne des ‚Public Management’ hat“. Es kann nur besser werden, auch angestoßen von ei-
ner solchen Arbeit.

Prof. Dr. Jürgen Weber
VII
Vorwort
„In der Gesellschaft hat sich eine fatale Arbeitsteilung entwickelt: Für die Reformen ist die
Rhetorik zuständig, für die Wirklichkeit sind es die beharrenden Kräfte.“ Dieser Aussage des
ehemaligen sächsischen Ministerpräsidenten Kurt Biedenkopf kann nur zugestimmt werden.
Für die öffentlichen Verwaltungen werden seit langem radikale Reformen gefordert und seit
Mitte der 1990er Jahre gibt es umfangreiche Reformprogramme für die Bundesverwaltung.
Ein nachhaltiger Erfolg hat sich jedoch nicht eingestellt. Die Charakterisierung der Bürokratie
von Max Weber als „stahlhartes Gehäuse“, an das sich Bürger und Beschäftigte anzupassen
haben und das kaum veränderlich ist, scheint sich zu bestätigen. Die Bürokratie wehrt sich,
Reformen verlaufen im Sande.
Meine persönlichen Erfahrungen als Unternehmensberater mit der „Widerborstigkeit“ der
Verwaltung gegen Modernisierungsvorhaben und mein Interesse als Staatsbürger an einem
Paradigmenwechsel des öffentlichen Sektors waren der Anlass für diese Arbeit. Die im Zent-
rum dieser Arbeit stehenden 13 Fallstudien haben zwar die negative Gesamttendenz der Re-
formergebnisse bestätigt, geben aber auch Anlass zur Hoffnung. Es hat sich nämlich gezeigt,
dass einzelne Veränderungsprozesse durch engagierte und fähige Führungskräfte und Mitar-
beiter zum Erfolg geführt werden konnten. Die vorliegende Forschungsarbeit will vor allem
die Faktoren aufzeigen, die über Erfolg oder Misserfolg von Veränderungsprozessen im spe-
zifischen Kontext der Bundesverwaltung entscheiden und sie will zudem konkrete Hand-
lungsempfehlungen aussprechen.
Zum Gelingen dieser Arbeit hat eine ganze Reihe von Personen beigetragen. An erster Stelle
danke ich meinem Doktorvater, Prof. Dr. Dr. h.c. Jürgen Weber von der WHU – Otto Beis-
heim School of Management, für seine geduldige und hilfreiche Betreuung meiner Arbeit. Die
intensive Diskussion mit ihm hat die Qualität dieser Arbeit maßgeblich beeinflusst. Ich möch-
te Prof. Weber aber ganz besonders für die zuvorkommende und von persönlicher Wertschät-
zung geprägte Zusammenarbeit danken. Mein Dank gilt auch Prof. Dr. Peter-J. Jost für die
Erstellung des Zweitgutachtens. Zu besonderem Dank bin ich Prof. Dr. Malte Brettel ver-
pflichtet, heute Ordinarius an der RWTH Aachen, der diese Arbeit lange Zeit als Habilitand
der WHU betreut hat. Er war nicht nur wichtiger Diskussionspartner, sondern hat auch inten-
siv die Akquisition der Fallstudien unterstützt. Die Zusammenarbeit mit ihm hat mir immer
besonderen Spaß gemacht.
Weitere wichtige Diskussionspartner waren für mich zum einen die Lehrstuhlkollegen der
WHU, besonders sei hier John Endres genannt, sowie zum anderen mein alter Freund Christi-
an Debus.
VIII
Bei der Durchführung der Fallstudien wurde ich von einer ganzen Reihe engagierter Mitarbei-
terinnen und Mitarbeiter der Bundesministerien und Behörden unterstützt. Ihnen gilt mein
Dank. Stellvertretend seien hier Oberstleutnant Ingo Braun und Oberst Hans Rodewald aus
dem Bundesministerium der Verteidigung genannt, die mich über lange Zeit als Fach- und
Machtpromotoren begleitet haben. Sie stellen sicherlich leuchtende Beispiele für Reform-
willen und –fähigkeit in der Bundesverwaltung dar.
Dieses Buch wäre nicht ohne die germanistischen Korrekturarbeiten von Ulrike Knieling und
vor allem Bernd Knieling denkbar. Bernd, was hätte ich ohne Dich gemacht? Herzlichen
Dank!
Mein größter Dank gilt meiner Familie. Meine Eltern Käthe und Herbert Plag haben mich auf
meinem gesamten Lebensweg begleitet und unterstützt. Sie haben mir auch den besonderen
Wert von Bildung nahe gebracht. Meinen beiden Kindern Julius und Leni danke ich dafür,
dass sie mir Zeit, die ihnen gehört hat, großzügig geschenkt haben, um diese Arbeit fertig zu
stellen. Gar nicht zu überschätzen ist der Beitrag meiner Frau Nicole. Sie hat mich über sechs
Jahre hinweg unterstützt und mir Mut zugesprochen, mir jederzeit den Rücken für diese Ar-
beit freigehalten, viele Einschränkungen hingenommen und niemals am erfolgreichen Ende
dieses Projektes gezweifelt. Ihr ist dieses Buch in Liebe und Dankbarkeit gewidmet.

Martin Plag
IX
Inhaltsübersicht

Geleitwort V
Vorwort VII
Inhaltsübersicht IX
Inhaltsverzeichnis XI
Abbildungsverzeichnis XXV
Tabellenverzeichnis XXV
1 Einleitung 1
1.1 Ausgangssituation 1
1.2 Forschungsleitende Fragen und Zielsetzung 3
1.3 Vorgehen und Struktur der Untersuchung 3
2 Veränderungsmanagement – theoretischer Bezugsrahmen 7
2.1 Grundbausteine der Theorien des Veränderungsmanagements 7
2.2 Literaturüberblick – Theoriestränge und aktuelle Ansätze 38
2.3 Akteursbezogener Ansatz des Veränderungsmanagements als
Referenzmodell der Untersuchung 67
3 Reformprozesse in Ministerien und nachgeordneten Behörden als
Untersuchungsobjekt 87
3.1 Charakterisierung von Ministerien und nachgeordneten Behörden 87
3.2 Reformbewegung des Public Management 94
3.3 Empirische Forschung in der Schnittmenge von Public Management
und Veränderungsmanagement 101
4 Forschungsmethode 105
4.1 Fallstudien als Forschungsstrategie 105
4.2 Eignungsvoraussetzungen von Fallstudien 106
4.3 Zwecke von Fallstudien 108
4.4 Einzelfallstudien versus multiple Fallstudien 110
4.5 Vorgehen in den Fallstudien 111
4.6 Kriterien zur Bewertung von Fallstudien 128
X
5 Empirische Ergebnisse 133
5.1 Fallstudie 1 - Einführung von KLR und KVP in der nachgeordneten
Dienststelle A des Bundesministeriums I 133
5.2 Fallstudie 2 - Einführung von KLR und KVP in der nachgeordneten
Dienststelle B des Bundesministeriums I 150
5.3 Fallstudie 3 - Einführung von KLR und KVP in der nachgeordneten
Dienststelle C des Bundesministeriums I 166
5.4 Fallstudie 4 - Einführung von KLR und KVP im nachgeordneten
Bereich D des Bundesministeriums I 180
5.5 Fallstudie 5 - Privatisierung von Unterstützungsleistungen in der
nachgeordneten Dienststelle E des Bundesministeriums I 193
5.6 Fallstudie 6 - Privatisierung von Logistikdienstleistungen im
nachgeordneten Bereich F des Bundesministeriums I 212
5.7 Fallstudie 7 - Privatisierung von Unterstützungsdienstleistungen in der
nachgeordneten Dienststelle G des Bundesministeriums I 231
5.8 Fallstudie 8 - Einführung von KLR in Bundesministerium II 248
5.9 Fallstudie 9 - Einführung von KLR in Bundesministerium III 262
5.10 Fallstudie 10 - Einführung eines KVP in Bundesministerium IV
und zwei nachgeordneten Behörden 279
5.11 Fallstudie 11 - Einführung eines ERP-Systems in Bundesministerium I
und dem gesamten nachgeordneten Bereich 303
5.12 Fallstudie 12 - Einführung eines ERP-Systems in Bundesministerium III
und dem gesamten nachgeordneten Bereich 329
5.13 Fallstudie 13 – Ressortübergreifende Einführung von Personalentwicklung
in der gesamten Bundesverwaltung 359
5.14 Einzelfallübergreifende Ergebnisse 382
6 Zusammenfassende Betrachtung und Ausblick 411
Literaturverzeichnis 415