Theorie des kommunalen Finanzausgleichs: Allokative und distributive Aspekte

242 Pages·1995·5.52 MB·German

by  Professor Dr. Thomas Kuhn (auth.)

Theorie des kommunalen Finanzausgleichs
Wirtschaftswissenschaftliehe Beiträge
Band 1: eh. Aignesberger, Die Innovationsbörse als Instrument Band 28: I. Heinz, R. Klaaßen-Mie1ke, Krankheitskosten durch
zur Risikokapitalversorgung innovativer mittelständischer Unter Luftverschmutzung, XVlf147 Seiten, 1990
nehmen, XVIIlf308 Seiten, 1987
Band 29: B. Kalkofen, Gleichgewichtsauswahl in strategischen
Band 2: U. Neuerburg, Werbung im Privatfernsehen, XIIl/302 Sei Spielen, XIII/214 Seiten, 1990
ten,I988 Band 30: K. G. Grunert, Kognitive Strukturen in der Konsumfor
Band 3: J. Peters. Entwicklungsländerorientierte Internationali schung, X/290 Seiten, 1990
sierung von Industrieunternehmen, IXfI55 Seiten, 1988 Band 31: S. Felder, Eine nco-österrcichische Theorie des Vermö
gens, Xf118 Seiten, 1990
Band 4: G. Chaloupek, J. LameI. J. Richter (Hrsg.), Bevölkerungs
rückgang und Wirtschaft, VIIl/470 Seiten, 1988 Band 32: G. Uebe (Hrsg.J, Zwei Festreden Joseph Langs, VIIf116
Seiten, 1990
Band 5: P. J. J. Welfens, L. Balcerowicz (Hrsg.J, Innovationsdyna
mik im Systemvergleich, XIX/446 Seiten, 1988 Band 33: U. Cantner, Technischer Fortschritt neue Güter und in
ternationaler Handel, XVlf289 Seiten, 1990
Band 6: K. Fischer, Oligopol ist ische Marktprozesse, XIf169 Seiten,
Band 34: W. Rosenthai, Der cr.vciterte Maskengenerator eines
1988
Software-Entwicklungs-Systems, XIV 1275 Seiten, 1990
Band 7: M. Laker, Das Mehrproduktunternehmen in einer sich än Band 35: U. Nessmayr, Die Kapitalsituation im Handwerk, XII/l77
dernden unsicheren Umwelt, IX/209 Seiten, 1988 Seiten, 1990
Band 8: I. von Bü!ow. Systemgrenzen im Management von Institu Band 36: H. Wüster, Die sektorale Allokation von Arbeitskräften
tionen, XIlf278 Seiten, 1989 bei strukturellem Wandel, IV 1148 Seiten, 1990
Band 9: H. Neubauer, Lebenswegorientierte Planung technischer Band 37: R. Hammerschmid, Entwicklung technisch-wirtschaft
Systeme XII1I71 Seiten, 1989 lich optimierter regionaler Entsorgungsalternativen, X/239 Sei
ten,1990
Band 10: P. M. Sälter, Externe Effekte: "Marktversagen" oder Sy
stemmerkmal? VIIII88 Seiten, 1989 Band 38: P. Mitter, A. Wörgötter(Hrsg.), Austro-Keynesianismus,
V 1102 Seiten, 1990
Band 11: P. Ockenfe1s, Informationsbeschaffung auf homogenen
Band 39: A. Katterl, K. Kratena, Reale Input-Output Tabelle und
Oligopolmärkten, XII63 Seiten, 1989
ökologischer Kreislauf, VIIIfl14 Seiten, 1990
Band 12: O. Jacob, Aufgabenintegrierte Büroinformationssy Band 40: A. Gehrig, Strategischer Handel und seine Implikationen
steme, VlIfI77 Seiten, 1989 flir Zollunionen, XIIf174 Seiten, 1990
Band 13: J. Walter, Innovationsorientierte Umweltpolitik bei kom Band 41: G. Nakhaeizadeh, K.-H. Vollmer (Hrsg.J, Anwendungs
plexen Umweltproblemen, IX/208 Seiten, 1989 aspekte von Prognoseverfahren, IXf169 Seiten, 1991
Band 14: D. Bonneval, Kostenoptimale Verfahren in der statisti Band 42: C. Fantapie Altobelli, Die Diffusion neuer Kommunika
schen Prozeßkontrolle, V1 180 Seiten, 1989 tionstechniken in der Bundesrepublik Deutschland, XXIV/319
Seiten, 1991
Band 15: T. Rüdel, Kointegration und Fehlerkorrekturmodelle,
VIIl/138 Seiten, 1989 Band 43: J. Richter. Aktualisierung und Prognose technischer
Koeffizienten in gesamtwirtschaftlichen Input-Output Modellen,
Band 16: K. Rentrup, Heinrich von Storch, das "Handbuch der Na VIIf376 Seiten, 1991
tionalwirthschafts1ehre" und die Konzeption der "inneren Güter",
XfI46 Seiten, 1989 Band 44: E. Spranger, Expertensystem rur Bilanzpolitik, VIII/228
Seiten, 1991
Band 17: M. A. Schöner: Überbetriebliche Vermögensbeteiligung,
XVIf417 Seiten, 1989 Band 45: F. Schneider, Corporate-Identity-orientierte Unterneh
menspolitik. XXlf295 Seiten, 1991
Band 18: P. Haufs, DV-Controlling, IX/166 Seiten, 1989
Band 46: B. Gygi, Internationale Organisationen aus der Sicht der
Band 19: R. Völker, Innovationsentscheidungen und Marktstruk Neuen Politischen Ökonomie, Xlf258 Seiten, 1991
tur, XIf221 Seiten, 1990
Band 47: L Hcnnicke. Wissensbasierte Erweiterung der Netzplan
Band 20: P. Bollmann, Technischer Fortschritt und wirtschaftli technik, VII/194 Seiten, 1991
cher Wandel, VIIlfI84 Seiten, 1990
Band 48: T. Knappe, DY-Konzepte operativer Früherkennungssy
Band21: F. Hörmann, Das Automatisierte. Integrierte Rechnungs steme, VIlfl76 Seiten, 1991
wesen, Xlf408 Seiten, 1990
Band 49: P. Welzel, Strategische Handelspolitik, XIII/207 Seiten,
Band 22: W. Böing, Interne Budgetierung im Krankenhaus, 1991
XIVf274 Seiten, 1990
Band 50: H. Wiethoff, Risk Management auf spekulativen Märk
Band 23: G. Nakhaeizadeh, K.-H. Vollmer (Hrsg.J, Neuerc Ent ten, XIV 1202 Seiten, 1991
wicklungen in der Angewandten Ökonometrie, X/248 Seiten, 1990
Band 51: R. Riedl, Strategische Planung von Informationssyste
Band 24: T. Braun, Hedging mit fixen Termingeschäften und Op men, XIIf227 Seiten, 1991
tionen, Vllf167 Seiten, 1990
Band 52: K. Sandmann. Arbitrage und die Bewertung von Zins
Band 25: G. Inderst, P. Mooslechner, B. Unger, Das System der satzoptionen, VIIIf172 Seiten, 1991
Sparförderung in Österreich, VIIIf126 Seiten, 1990
Band 53: P. Engelke, Integration von Forschung und Entwicklung
Band 26: Th. Apo1te, M. Kessler (Hrsg.), Regulierung und Deregu in die unternehmerische Planung und Steuerung, XVIIf352 Sei
lierung im Systemvergleich, XIII/313 Seiten, 1990 ten,1991
Band 27: J. Lamel, M. Mesch, J. Skolka (Hrsg.), Österreichs Au Band 54: F. Blumberg, Wissensbasierte Systeme in Produktions
ßenhandel mit Dienstleistungen, X/335 Seiten, 1990 planung und -steuerung, XYlIf268 Seiten, 1991
ThomasKuhn
Theorie des kommunalen
Finanzausgleichs
A110kative und distributive Aspekte
Mit 25 Abbildungen
Springer-Verlag Berlin Heidelberg GmbH
Reihenherausgeber
Wemer A. Müller
Autor
Professor Dr. Thomas Kuhn
Lehrstuhl für VWL IV
Finanzwissenschaft
TU Chemnitz-Zwickau
D-09107 Chemnitz
ISBN 978-3-7908-0828-5
CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Kuhn, Thomas:
Theorie des kommunalen Finanzausgleichs: allokative und
distributive Aspekte / Thomas Kuhn.
(Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge; Bd. 109)
ISBN 978-3-7908-0828-5 ISBN 978-3-662-13193-0 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-662-13193-0
NE:GT
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© Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1995
Ursprünglich erschienen bei Physica-Verlag Heidelberg 1995
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Inhaltsverzeichnis
Einführung . • . . . . • . . . . . . . . . • • . . . . . . . . . . . • . . . . . • . • . . . • . • . . .. 1
1. Theoretische Grundlagen •.•.•.••••••..••...••.•.•.••••. 12
1.1 Definitionen und Begriffe ••.....•••...••••.....• 13
1.2 Präzisierung distributiver Ziele ...•..•••••••... 21
1.3 Wohlfahrtstheoretische Fundierung •.•••••.•••••.. 32
1.4 Typische Muster des Finanzausgleichs •.•....••••• 39
1.5 Allokative Effizienz .........•.•.••..•....•..••• 49
2. Das Modell •...•••..•...••..•..•••...•.....••..••.•.•.. 69
2.1 Der institutionelle Rahmen •..•.•.•..•.••••••••.• 71
2.2 Die grundlegenden Gleichungen ...•.••....•.•.••.. 78
2.3 Existenz und Eindeutigkeit ..•.•.........•••..•.. 83
2.4 Bestimmung der Verteilung •..•.•....•.•.•••...•.. 87
2.5 Die Funktion des Bedarfsniveaus .•....•.•••..•..• 90
2.6 Komplexität und Intransparenz •..•.........•..... 93
3. Theorie des Bedarfsindex ...••••.••.•••••.•••...•••.... 97
3.1 Verteilungseffekte von Bedarfsänderungen •..•.... 99
3.2 Der veredelte Einwohner als Bedarfsindex .•.•... 104
3.3 Axiomatische Charakterisierung von
Bedarfsindices .....•.••.....•...••.••....•..•.. 109
3.4 Faz i t ••.....•.•••••...•......•..••....•.•.••••. 115
4. Distributive Effekte •••••••••...•.•.••....•.••.•••••. 118
4.1 Progressive Verteilungen .••.•..•.••....•••••.•. 120
4.2 Fiskalische Gleichheit •.•.•.•.••.•.......•...•• 126
4.3 Regulierung der ungleichheit •..•.•.......•...•. 130
4.4 Regressive Effekte ..•.......••.•.•.....•.•••... 138
4.5 Realisierbarer Ausgleichsgrad •••.•..•..••••.•.. 142
4.6 Fazit ••.....•..•...••...............•••..••.... 148
5. Allokativ e Effekte ..............••...•.•..•...•...... 151
5.1 Incentive- und Disincentive-Effekte .•...••..••. 154
5.2 Verteilungswirkungen von Einheitssteuersätzen .. 158
5.3 optimale steuersätze und Güterstruktur •••.••... 164
5.4 Effizienz und verteilung •.••...•..•....•.•.•... 169
VI
5.5 Internalisierung externer Effekte .............. 171
5.6 Fazit .......................................... 175
6. Axiomatische Charakterisierung alternativer
Verteilungsverfahren ...............................•. 177
6.1 Funktionaler Rahmen und Axiome ................. 178
6.2 Die Verteilungsfunktion 182
6.3 Äquivalenzen und Inkonsistenzen ................ 189
6 . 4 Faz i t .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Schlußfolgerungen ....................................... 193
Anhang zu
Kap. 1 204
Kap. 2 208
Kap. 3 212
Kap. 4 ......•...................................... 214
Literaturverzeichnis .................................... 225
Einführung-
Eine Arbeit über die "Theorie des kommunalen Finanzaus
gleichs" vorzulegen, mag dem mit der Materie vertrauten Leser
fürs erste müßig erscheinen, schließlich hat der Finanzaus
gleich als wissenschaftliche Disziplin ebenso wie in der
praktischen Anwendung gerade in Deutschland eine lange Tradi
tion. So beruht ein Großteil der neueren Literatur auf diesem
Gebiet immer noch auf Vorarbeiten aus den 30er Jahren, insbe
sondere dem bahnbrechenden Werk von J. Popitz (1932), das
schon dem Preußischen Finanzausgleich als Vorbild diente und
nach dem Krieg auch die Finanzausgleichsgesetze der alten
Bundesländer entscheidend geprägt hat. Auch wenn von Zeit zu
Zeit versucht wurde, die geltenden Regelungen den sich wan
delnden Verhältnissen anzupassen, gingen die angestrengten
Reformen über oberflächliche Modifikationen des traditionel
len Systems kaum hinaus und ließen dessen Grundstruktur weit
gehend unangetastet.
Dieses Ritual scheint sich selbst unter den veränderten Vor
zeichen der deutschen Vereinigung fortzusetzen. obgleich sich
die Integration der neuen Bundesländer und deren Kommunen als
äußerst schwierig und auch politisch brisant erweist, ist in
den neuen Ländern wieder die nahezu vollständige Übernahme
des althergebrachten Verfahrens zu beobachten. Offenbar
glaubt man auch heute noch, darin einen idealen Ausgleichsme
chanismus gefunden zu haben, dem seine Befürworter vor allem
bescheinigen, horizontale und vertikale Verteilungsziele si
multan erfüllen zu können, was im Vergleich zu anderen Mecha
nismen seine besondere Qualität auszumachen scheint und auch
seine lange Akzeptanz erklären mag.
Diese positive Beurteilung wird in der vorliegenden Arbeit
jedoch grundsätzlich revidiert. Wir vertreten vielmehr die
These, daß der Finanzausgleich in seiner bekannten Form fun
damentalen Anforderungen nicht genügt. Dafür ist noch nicht
einmal die im Zuge der deutschen Vereinigung und der Europäi
schen Integration entstandene situation verantwortlich zu ma
chen, auch wenn der Finanzausgleich hinsichtlich dieser Ent-
2
wicklungen vor ganz neue Probleme gestellt worden ist, bzw.
die herkömmlichen Probleme ganz neue Dimensionen angenommen
haben. Eher sind, wie im Verlauf der Arbeit noch im einzelnen
belegt wird, eine Reihe gravierender, rein konzeptionell be
dingter Schwächen und Mängel im system selbst zu kritisieren,
die die Realisierung der mit dem Finanzausgleich verfolgten
Ziele prinzipiell in Frage stellen, wenn nicht gar unmöglich
machen. Daß sie bislang relativ gut verborgen geblieben sind,
ist nur der vielbeklagten Intransparenz und Komplexität des
Systems zuzuschreiben, auf die sich die Kritik in der Litera
tur hauptsächlich bezieht. Aus unserer sicht ist diese Kritik
aber vor allem ein Indiz dafür, daß eine Theorie, mit der
sämtliche inhärenten Fehler offengelegt und geeignete Alter
nativen entwickelt werden könnten, noch weitgehend fehlt. Und
darin wiederum liegt seit jeher das entscheidende Manko der
herrschenden Finanzausgleichspraxis.
In den letzten Jahren und Jahrzehnten sahen sich die Kommunen
überdies mit einer zunehmenden Vielfalt an Aufgaben konfron
tiert, eine EntwiCklung, die sich nicht zuletzt in den kommu
nalen Haushalten in Form steigender Finanzbedarfe niederge
schlagen und zu erheblichen finanziellen Engpässen geführt
hat. Damit wiederum ging eine zunehmende Abhängigkeit der
Kommunen von Transferzahlungen aus dem Steuerverbund bzw. aus
Bundes- und Landesmitteln einher, da die eigenen Einnahmen
bei weitem nicht den Ausgaben entsprachen und interkommunal
stark streuten. Dies betrifft angesichts eines erheblichen
Nachholbedarfs im Bereich der Infrastruktur, der Stadtsanie
rung oder der Beseitigung von Altlasten im Umweltbereich
nicht nur die Kommunen in den neuen Ländern, sondern ebenso
die in den alten Ländern. Verwiesen sei in diesem Kontext nur
auf die außerordentlich stark gestiegenen Aufwendungen für
die Sozialhilfe oder die Defizite im öffentlichen Personen
nahverkehr.
Die grundsätzlich an den kommunalen Finanzausgleich gestell
ten Erwartungen bestehen nun darin, zum einen gravierende
fiskalische Disparitäten zu überwinden, nicht nur zwischen
ärmeren und reicheren Kommunen innerhalb eines Bundeslandes,
3
sondern auch über Ländergrenzen hinweg, gegenwärtig insbeson
dere im Verhältnis zwischen den Kommunen in den alten und
neuen Ländern. Zum anderen stellt der Ausgleich zwischen Kom
munen ein wesentliches Element der bundesstaatlichen Finanz
beziehungen dar und ist somit stets in die vertikale vertei
lung der Gemeinschaftssteuern zwischen den Gebietskörper
schaften, Bund, Länder und Kommunen, eingebunden, woraus er
hebliche Konflikte zwischen vertikalen und horizontalen Ver
teilungszielen resultieren können.
Erschwerend kommt hinzu, daß der kommunale Finanzausgleich
neben den distributiven Zielen auch allokative Ziele zu
berücksichtigen hat. Die gängige Vorstellung geht hierbei von
einem trade-off zwischen Effizienz und Verteilung aus, wonach
ein hoher Ausgleichsgrad stets mit Effizienzverlusten verbun
den wäre und umgekehrt. Erklärt wird dies mit möglichen Dis
incentive-Effekten, die von Transfers auf das kommunale steu
eraufkommen ausgehen können. In diesem Kontext ist auch die
Diskussion darüber zu sehen, ob allokative Effizienz eher mit
einer Steuerharmonisierung, wie es im kommunalen Finanzaus
gleich bislang der Fall ist, oder eher mit der Implementie
rung eines steuerwettbewerbs unter den Kommunen zu realisie
ren sei. Zudem ist auch die Existenz externer Effekte, die
hier die Form von Nutzen-spillover generierenden öffentlichen
Gütern annehmen und in der Landesplanung schließlich zur be
kannten zentralörtlichen Gliederung der Kommunen geführt ha
ben, in die Überlegungen einzubeziehen. Ein effizientes Fi
nanzausgleichsverfahren würde in diesem Falle eine Kompensa
tion für Leistungen, die ein zentraler Ort in der Regel un
entgeltlich für das Umland erbringt, erforderlich machen.
Die mit den regelgebundenen Zuweisungen im Finanzausgleich,
den "Schlüsselzuweisungen", verfolgte Idee, einen vertei
lungsmechanismus zu konzipieren, der alle wünschenswerten Ei
genschaften in einer einfachen Formel vereinigt, mußte ganz
entgegen der eigentlichen Intention zu einem höchst komplexen
Konstrukt führen. Wie schon erwähnt, sind erhebliche Zweifel
darüber angebracht, ob jenes die Finanzausgleichsziele erfül
len kann, ja, es ist noch nicht einmal gesagt, ob überhaupt