Table Of ContentFORSCHUNGSBERICIITE DES LANDES NORDRHEIN-WESTFALEN
Nr. 2236
Herausgegeben im Auftrage des Ministerprasidenten Heinz Kuhn
vom Minister fur Wissenschaft und Forschung Johannes Rau
Philipp Herder-Dorneich
Heinrich Niederfahrenhorst
Werner Gerdelmann
Forschungsinstitut fur
Einkommenspolitik und Soziale Sicherung
an der UniversiUit zu Kaln
Systemanalyse und Problemgeschichte
der arbeitsrechtlichen und versicherungs
rechtlichen Lasung sozialer Aufgaben
Westdeutscher Verlag Opladen 1973
ISBN-13: 978-3-531-02236-9 e-ISBN-13: 978-3-322-88214-1
DOl: 10.1007/978-3-322-88214-1
© 1973 by Westdeutscher Verlag, Opladen
Gesamtherstellung: Westdeutscher Verlag
Inhalt
Vo:!:Wort ••...•..••.•.••.••••••••••..•.•.•.•.•...•....•.•.• 7
Einlei tung •.•••.•..•....••...•..•.....•.•••••••...••••.•. 8
I. Teil: Theorie der Systerne ...•••...•....•.•..•.••.•..•. 11
A. Statische Analyse 11
1. Vorbernerkung ......••.•.•...•.••..•••.••••.•.•....•.•.• 11
2. Darstellung der S ysterne ............•.•.••••••.•••.•.•. 11
a) Reine Forrnen ••.....•....•.•.•.....•.•.•......••• 11
(1) Arbeitsrechtlich •....•.•.....•.•.••••••.•...•.•• 11
(2) Versicherungsrechtlich •..•....•..•••.......••••• 13
b) Mischforrnen ..........•.•••.•.•.•.•••.•.••.•.•..• 15
(1) Untergliederung der Aggregate •..••••..•.•••.•.•• 15
(1.1) Arbeiter - Angestellte .••.•.•...•.•......•.•.•.. 15
(1. 2) GroB- und Kleinbetriebe ..•......•.•...••••.•.•.. 16
(2) Gerneinsarne Leistungen .•.........•••.•.•.••.•.•.. 17
(2.1) Zei tliche Kornbina tion •..••...•.••.•.•••.•.•••••• 17
(2.2) Quantitative Kornbination ••.•..•••••••••••.•.••.• 18
c) Gesarntrnodell •.•.••••.•.•.....•.••••••••.•...•..• 18
3. Einschaltung der Arzte zur Steuerung ••.•...•.•..••.•.. 21
a) Arbei tsrechtliche Systerne •.•••.•.•....•.•.•..•••••• 22
b) Versicherungsrechtliche Systerne .•.••••••••••••.••.• 23
c) Systernbezogenheit der arztlichen Kontrolle ••• ,..... 26
B. Die Interessen der beteiligten Aggregate •.....•..••.•. 27
1. Einlei tung ••••••••••••••••••.•..•..••.••••...••..•..•. 27
2. KalkUle der Arbeitgeber •••••.•••...•••••.••.••••••••.. 28
a) Anwerbekosten ••.• , • .. •• . . •• .• • • .• •• • • •• • . • • •• • . • 28
( 1 ) Beschreibung. • • • • • • • • . • • • • . • . • • • • • . • • • . • . • . . . • • • 28
(2) Bestirnrnungsfaktoren............................. 28
b) Anlernkosten ••.•.....•.••••••••..••••••••••••••. 29
(1) Beschreibung ..•••...•.•.•.•.•.•....••••.••••••.• 29
(2) Bestirnrnungsfaktoren •••••.•..••••••••.•.......... 29
c) Leerkosten ••.•.••••.•..•••••.•...•.•....•••••.•• 30
(1) Beschreibung ••••.•.•••..•.•.•••.•.•.•.•.•••.•••• 30
(2) Bestirnrnungsfakoren •.•..•.••••••••.•••••••••.•..• 31
d) Kosten-Nutzen-KalkUl ••.•..•............•••...••• 31
3. KalkUle der Arbei tnehrner ••..•.••••••••••••••.•••••..•.. 32
a) Einkornrnensausfall ••.•••••.••••.••..••••..•.••• ,.... 33
(1) Beschreibung. • . • . . • . • . • . • • • . . . . • . • . • • • . . . • • • . • . • 33
(2) Bes timmungs f ak toren ...••.••••.•.•.•..••••••.•..• 33
b) Stellenwechselkosten ••.•..••.•••••.•••.••••.•.•. 33
(1) Bes chreibung ..•.••.•..••..••••.••••••••••.•••... 33
(2) Bestirnrnungsfaktoren •••..•••.•••.•.•.•.•••••••.•• 34
3
c) Kosten in Form von Mehrarbeit .................. . 34
(1) Beschreibung ....•..............................• 34
(2) Bestirnrnungsfaktoren ........................... . 35
d) KalkUl des Arbei tnehrners ......................•. 35
(1) KUndigung durch den Arbeitnehmer ...•............ 35
( 2 ) Verzicht auf Lohn- oder Gehaltsfortzahlung ..... . 35
( 3) Lohnfortzahlung oder Entlassung ................ . 35
4. Spezielle KalkUle unter BerUcksichtigung der BeeinfluB-
barkei t des Krankenstandes ............................ 35
a) Unfalle und Berufskrankhei ten .................. . 36
( 1 ) Interessenlage der Arbei tgeber ................. . 36
(2) Interessenlage der Arbeitnehmer ................ . 36
( 3) Ausgleich durch die Versicherung ............... . 37
b) Krankheiten als allgemeines Lebensrisiko ....... . 37
5. KalkUle der Kassen .................................... 38
a) Ausweitung des Bestandes ............•........... 38
b) Konsolidierung des Bestandes ................... . 39
C. Analyse der Entwicklungen ............................ . 40
1. Vorbemerkung ......................................... . 40
2. Modelle mit langfristigem Charakter .................. . 41
a) Der Wechsel von der arbeitsrechtlichen zur ver-
sicherungsrechtlichen Losung ................... . 41
b) Der Wechsel von der versicherungsrechtlichen zur
arbeitsrechtlichen Losung ...................... . 42
c) zusarnrnenfassung ................................ . 43
3. Kurzfristiges Konjunkturmodell ....................... . 44
a) Hochkonjunktur ................................. . 44
b) Rezession ...................................... . 45
c) S~harfe Depression ............................. . 46
d) SchluBbemerkung ................................ . 47
II. T"eil: Problemgeschichte ............................. . 49
A. KurzgefaBte Ubersicht Uber die Entwicklung der arbeits
rechtlichen und versicherungsrechtlichen Losung der Ein-
kornrnenssicherung in Deutschland ...................... . 49
1. Ausgangssi tuation ....................•................ 49
2. Organisierung der Arbeiterschaft und erste Sozialgesetze 50
3. Strukturelle Verschiebungen ..•........................ 52
4. Politische Revolution und wirtschaftliche Depression .. 54
5. Wohlstandsgesellschaft ........•....................... 55
B. Die EinfUhrung der versicherungsrechtlichen Regelung
von Unfallfolgen (1884) .......•....................... 56
1. Einlei tung ...•.........................•.............. 56
2. Geschichtliche Grundlagen fUr eine arbeitsrechtliche
Gestaltung der Sicherung gegen Unfallfolgen .......... . 56
a) FUrsorgepflichten des Arbeitgebers .............• 56
(1) Dienstboten und Handwerksgesellen .............. . 57
(2) Schiffsbesatzungen ............................. . 58
(3) Kaufrnannische Mitarbeiter .......•............... 58
b) Haftpflichtgesetze ............................. . 59
4
3. Geschichtliche Grundlagen fUr die versicherungstechni-
sche Losung der Sicherung gegen Unfallfolgen •••.....•. 61
a} Genossenschaftlich organisierte Hilfseinrichtungen 61
b} Hilfskassen .....•.••..••........•••............. 64
c} (jffentliche Arrnenpflege .•..•.•....•............. 66
4. Politische und parlarnentarische Behandlung der Unfall-
versicherung ......•..•.........•........•............. 68
a) Bedenken gegen die arbeitsrechtliche Losung ..... 68
b} AbriB der wirtschaftlichen und politis chen Ent
wicklung vor EinfUhrung der Unfallversicherung .. 70
c} vorschlage Uber die Ausgestaltung der Unfallver-
sicherung ............•.......................... 72
5. zusammenfassung 75
c. Die Entwicklung der Einkommenssicherung in den Nieder-
landen •............................................... 77
1. Zeit der Gildenkassen ................................ . 77
2. Versicherungsrechtliche Regelungen im 19. Jahrhundert . 78
a} Arbei tgeberkassen .............................. . 78
b} Umfang der Arbeitgeberkassen .........•.......... 80
c} Arbei tnehmerkassen ......•..........•.•....•..... 81
3. Die Aufnahme der arbeitsrechtlichen Einkommenssicherung
in das BUrgerliche Gesetzbuch .......•....•...•........ 82
4. Die Errichtung offentlich-rechtlicher Versicherungskassen 83
5. Die Ausgestaltung der Betriebsvereine und ihre Entwick-
lung •.•..•..•.......•............•..•••.•......••.•..• 84
a} Arten des Risikotragens ...•....••.•..•.•••.•..•• 84
b} Entwicklung der Versicherungstrager ...•••.••.... 87
D. Die Entgeltfortzahlung fUr Angestellte durch die Notver
ordnungen der Jahre 1930/31 in Deutschland •.........•. 92
1. Die Entstehung einer speziellen Angestelltenschicht
durch die Industrialisierung •...........•.......•..... 92
a} Angestellte in der vorindustriellen Zeit .•.....• 92
b} Differenzierung der Arbeitnehmerschaft durch die
Industrialisierung .....•••...•..••...•.•.•...... 94
(1) Allgemeine Entwicklung .•..•.•....•..••.....•.... 94
(2 ) Spezielle Angestelltenkategorien ......•.•....... 95
2. Die Regelung der Entgeltfortzahlung bis 1931 .•••...... 97
a} Die Grundlagen der gesetzlichen Bestimmungen ..•. 97
b} Fragen der Auslegung der Bestimmungen ..•..••.... 98
( 1 ) § 63 HGB ........•.••.••...••.•...•...•.......... 98
(2) § 1 33 c - Ab s. 2 GewO ......•.....•..•....••... .. 98
(3 ) § 616 BGB ................••.•.•.•...•...••...... 99
c} Die dispositive Natur der Vorschriften .••....... 99
d} Xnde rungsbestrebungen .•.....•...........•.....• 100
3. Die Regelung der Entgeltfortzahlung durch die Notverord-
n ung 1 930/31 •......••.••..•.•.•.••.•.......••••..••... 100
a} Die Entgeltfortzahlung als zwingendes Recht .•••• 100
(1) Notverordnung vom 26.7.1930 •.•••.•......•.•..•.. 101
(2) Notverordnungen vom 1. und 8.12.1930 ....••..•.•. 102
( 3) Notverordnung vom 5.6. 1931 •.•.....••..•.....••.. 103
5
b) Finanzielle und sozialokonomische Aspekte der
arbeitsrechtlichen Regelung ..........•.......... 103
(1) Finanzprobleme der Sozialversicherungen ......... 103
(2) Sozialokonomische Aspekte ....................... 104
Ergebnisse ............................................... 106
Anmerkungen, Teil I ...................................... 109
Anmerkungen, Teil II 112
Literaturverzeichnis 117
6
Vorwort
Mit dern Inkrafttreten des Gesetzes Uber die Fortzahlung des
Arbeitsentgelts irn Krankheitsfalle (Lohnfortzahlungsgesetz)
vorn 27. 7. 1969 ist nach haufig geauBerter Meinung eine lang
fristige Entwicklung irn Bereich der Einkommenssicherung fUr
kranke und verletzte Arbeitnehrner abgeschlossen worden. Der
Ubergang zu einer arbeitsrechtlichen Losung ist allgernein als
groBer Fortschritt gefeiert worden. Dabei wurde irnplizit unter
stellt, eine grundlegende Anderung in diesern Bereich der Sozia
len Sicherung sei kUnftig nicht rnehr erforderlich.
Diese Auffassung war fUr uns der AnlaB, abweichend von sonst
Ublichen Kriterien unter konsequenter Anwendung des vorn Ver
fasser in frUheren Schriften erarbeiteten Instrurnentariurns der
sozialakonornischen Systerntheorie diese These neu zu Uberdenken.
Der vorliegende Forschungsbericht ist irn Forschungsinstitut fUr
Einkommenspolitik und Soziale Sicherung an der Universitat zu
Kaln entstanden. Meinen Mitarbeitern rnochte ich an dieser Stel
le fUr ihre unterstUtzung danken. Insbesondere danke ich Herrn
Dipl.-Kfrn. Heinrich Niederfahrenhorst fur die Erstellung des
problerngeschichtlichen Teils. FUr die Erstellung des Abschnitts
Uber die niederlandische Entwicklung danke ich Herrn Dipl.-Kfrn.
Werner Gerdelrnann, der rnir aufgrund eigener Forschungen den Zu
gang zu den niederlandischen Quellen errnoglicht hat.
Die DurchfUhrung des Forschungsprojekts ware nicht rnoglich ge
wesen ohne die finanzielle Forderung durch das Landesarnt fur
Forschung in DUsseldorf. Den Verantwortlichen des Landesarntes
sei an dieser Stelle der aufrichtige Dank fur die groBzUgige
Farderung ausgesprochen.
Kaln, irn Dezember 1971 Ph. Herder-Dorneich
7
Einleitung
Die Einfuhrung der Lohnfortzahlung fur kranke Arbeiter durch
das Lohnfortzahlungsgesetz (LFZG) [1] wurde in Presse und Fach
welt allgemein als Fortschri tt gefeiert [ 2] . Die Lohnfortzah
lung wurde dabei vielfach dargestellt als der SchluBpunkt einer
gradlinigen Entwicklung der sozialen Sicherung, die fast zwangs
laufig diesen Verlauf nehmen muBte. Die 6ffentliche Meinung
geht ja bei Neuordnungen der sozialen Sicherung (und nicht nur
hier)' grundsatzlich davon aus, daB die neue Regelung besser sei
als die alte. In der Regel wird unterstellt, daB die neu ge
t..:offene Ordnung einen nicht umkehrbaren Fortschri tt darstelle.
Anhand der Entwicklung der Einkommenssicherung fur kranke Arbei
ter wollen wir untersuchen, ob tatsachlich der Ubergang yom
versich~rungsrechtlichen zum arbeitsrechtlichen System zwangs
laufig war und ob die augenblickliche arbeitsrechtliche L6sung
stabil bleibt. 1st es nicht grundsatzlich denkbar, daB sowohl
das arbeitsrechtliche wie auch das versicherungsrechtliche
System Vorteile bietet, und daB eine kunftige Veranderung der
sozia16konomischen Gegebenheiten auch eine Ruckkehr zu einem
versicherungsrechtlichen System des Krankengeldes sinnvoll er
scheinen lieBe?
Eine einschneidende Anderung der sozia16konomischen Daten fuhrt
dazu, daB die Gesetze angepaBt werden. Es besteht grundsatzlich
also die M6glichkeit, daB sich die Systeme der sozialen Siche
rung im Zeitablauf verandern und alternativ verschiedene Formen
annehmen. Eine "EinbahnstraBe" in Richtung auf ein bestimmtes
System - z. B. eine arbeitsrechtliche Form der Einkommenssiche
rung - ist in der bisherigen Geschichte nicht erkennbar, wie
wir im folgenden darstellen wollen.
Unsere Untersuchung ist in zwei Hauptabschnitte gegliedert,
einen theoretischen und einen historischen Teil.
Zunachst wollen wir im theoretischen Teil (I. Teil: Theorie
der Systeme) Modelle m6glicher Systeme fur die Einkommenssiche
rung kranker oder verletzter Arbeitnehmer entwickelnund auf
zeigen, wie diese Systeme gesteuert werden (I A). Dabei benut
zen wir die Werkzeuge der Sozia16konomik, namlich die sozial-
6konomische Systemtheorie. 1m AnschluB daran untersuchen wir
die Kalkule der Beteiligten, d. h. wir wollen feststellen, un
ter welchen Umstanden die Interessen der Arbeitgeber, der Ar
beitnehmer und der Kassen auf versicherungsrechtliche oder ar
beitsrechtliche Formen der Einkommenssicherung gerichtet sind
(I B). Wir beschranken uns dabei jedoch auf rein 6konomische
Uberlegungen, obwohl wir wissen, daB auch humanitare Gesichts
punkte in den Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitneh
mern, besonders in bezug auf die soziale Sicherung des Arbeit
nehmers, eine groBe Rolle spielen k6nnen. Nach dem Briefsschen
Grenzmoraltheorem [2a] muB allerdings angenommen werden, daB
der Marktwettbewerb die humanitare Haltung der Unternehmer -
die etwa entgegen den 6konomischen M6glichkeiten freiwillig
Lohnfortzahlung im Krankheitsfall gewahren - auf die Dauer ver
drangt oder doch auf ein gleiches Niveau hinentwickelt, das
8
sich wettbewerbsneutral verhalt. 1m letzten Abschnitt des theo
retischen Teils (I C) solI ein dynamisches Modell entwickelt
werden, das magliche Veranderungen der sozialen Sicherung in
einer Wohlstandsgesellschaft zeigt, und dabei einerseits die
Entwicklung zu einem versicherungsrechtlichen und andererseits
zu einem arbeitsrechtlichen System untersucht.
Der zweite Teil (II. Teil: Problemgeschichte) ist historisch
darstellender Art. Er wird eingeleitet durch eine kurzgefaBte
tibersicht Uber die Entwicklung der arbeitsrechtlichen und ver
sicherungsrechtlichen Lasung der Einkommenssicherung fUr kranke
oder verletzte Arbeitnehmer in Deutschland (II A). 1m AnschluB
daran werden punktuell drei Situationen geschildert, die jeweils
zu einem Ubergang von einer Form der Einkommenssicherung zur
anderen gefUhrt haben. Wir werden also nicht versuchen, eine
vollstandige Geschichte der Einkommenssicherung in der sozialen
Sicherung aufzuzeigen, wir werden uns auf drei Beispiele be
schranken, die wir mit ihren politischen und gesellschaftlichen
HintergrUnden ausfUhrlich darstellen. Die ausgewahlten Beispie
Ie dienen uns einerseits als Anregung fUr die theoretischen
Uberlegungen, bilden aber gleichzeitig Anwendungsfalle und sind
deshalb dem theoretischen Teil nachgestellt.
Als erstes Beispiel (II B) wahl ten wir die EinfUhrung der ge
setzlichen Unfallversicherung in Deutschland (1884), die einen
Ubergang von der arbeitsrechtlichen Sicherung zu einem versi
cherungsrechtlichen System brachte. Das zweite Beispiel (II C)
zeigt die Entwicklung der Einkommenssicherung fUr kranke Arbeit
nehmer in den Niederlanden. Das dritte (II D) behandelt die Ein
fUhrung der Gehaltsfortzahlung fUr Angestellte 1931 in Deutsch
land, wo eine versicherungsrechtliche Lasung in eine arbeits
rechtliche umgestaltet wurde.
In einem SchluBabschnitt (Ergebnisse) werden wir darstellen,
welche Folgerungen aus den theoretischen und historischen Uber
legungen dieser Arbeit zu ziehen sind.
Soweit der Uberblick Uber den Ablauf der Untersuchung. Es sei
bereits hier darauf aufmerksam gemacht, daB wir uns nicht mit
Fragen der langfristigen Arbeitsunfahigkeit (sog. Invaliditat)
befassen. Wir beschranken uns ausschlieBlich auf die Sicherung
des Lebensunterhalts fUr vorUbergehend arbeitsunfahige Arbeit
nehmer, wobei die Ursache fUr die Arbeitsunfahigkeit weitgehend
auBer acht bleibt. Wir folgen also nicht der in Deutschland
rechtlich sehr bedeutsamen Trennung in Krankheit und Unfall [ 3]
Wenn wir deshalb von kranken Arbeitnehmern sprechen, sind da
mit immer auch die Arbeitnehmer eingeschlossen, die bei einem
Betriebsunfall verletzt wurden und deshalb (vortibergehend) ar
beitsunfahig sind. Ebenso wie die Berufs- 0der Erwerbsunfahig
keit bleiben in unserer Untersuchung auch die Probleme der me
dizinischen und pflegerischen Betreuung des erkrankten oder ver
letzten Arbeitnehmers unberUcksichtigt. Wir behandeln nur die
Barleistungen, nicht aber die Sachleistungen.
Wie bereits angedeutet, wollen wir uns bei der theoretischen
Analyse der Werkzeuge der Sozialakonomik [4] bedienen. Dabei
betrachten wir die bestehenden oder m6g1ichen Formen der sozia
len Sicherung jeweils als System, das von mehreren untereinander
in Beziehung stehenden Aggregaten gebildet wird. Diese systeme
lassen sich in Diagrammen darstellen; dadurch wird die ErLaute
rung der oft komplexen Beziehungen erleichtert.
9
In unseren System-Modellen werden wir folgende Aggregate ver
wenden: Arbeitgeber, Arbeitnehmer, Versicherungen (Kassen),
Arzte und Vertrauensarzte, deren Beziehungen sich aufteilen
lassen in Leistungs- und Steuerungsbeziehungen.
10
