Svensk författningspolitik

336 Pages·2008·2.167 MB·Swedish

by  Olof Petersson, Ingvar Mattson

SVENSK
FÖRFATTNINGS-
POLITIK
INGVAR MATTSON
OLOF PETERSSON
(red.)
SNS FÖRLAG
INNEHÅLL
KAPITEL I
Makten över politikens spelregler
Ingvar Mattson och Olof Petersson
KAPITEL 2
Grundläggande fri- och rättigheter
Karl-Göran Algotsson
KAPITEL 3
Offentlighet och yttrandefrihet 50
Wiweka Warnling-Nerep
KAPITEL 4
Valsystem 72
Jörgen Hermansson
KAPITEL 5
Folkomröstningar 90
Tommy Möller
KAPITEL 6
Riksdagen 115
Lars Davidsson
KAPITEL 7
Parlamentarism 135
Torbjörn Bergman
SNS Förlag
BOX 5629
114 86 STOCKHOLM
TELEFON: 08 • 507 025 00
TELEFAX: 08 • 507 025 25
B-POST: [email protected]
www.sns.se
SNS - Studieförbundet Näringsliv och Samhälle - är ett fristående nätverk
av opinionsbildare och beslutsfattare i privat och offentlig sektor. SNS vill
genom forskning, bokutgivning och möten bidra till debatt och rationella
beslut i samhällsfrågor.
/K Kopieringsförbud
Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen! Kopiering utöver lärarens rätt
att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonusavtal är förbjuden.
Svensk författningspolitik
Ingvar Mattson och Olof Petersson (red.)
Andra upplagan
© 2003 Författarna och SNS Förlag
GRAFISK FORM: Sture Balgård
OMSLAG: Lotta Kiihlhorn
LAYOUT: Sverker Michélsen
TRYCK: N0rhaven Paperback A/S, Viborg 2008
ISSN: 1651-6990
ISBN: 978-91-85695-44-7
KAPITEL 8
Förvaltning och revision 153
Shirin Ahlbäck Öberg
KAPITEL 9
Domstolar och lagprövning 169
Caroline Taube
KAPITEL 10
Kommunal självstyrelse 191
Urban Strandberg
KAPITEL II
Lagstiftningsmakten 214
Magnus Isberg
KAPITEL 12
Finansmakten 234
Ingvar Mattson
KAPITEL 13
Granskningsmakten 252
Fredrik Sterzel
KAPITEL 14
Grundlagsändringar 274
Olof Petersson
Författarpresentationer 290
Referenser 292
Förkortningar 307
Bilaga: Regeringsformen 308
Register 335
KAPITEL I
MAKTEN ÖVER
POLITIKENS SPELREGLER
Ingvar Mattson och Olof Petersson
Terroristattacker motiverar att demokratin försvarar sig, men
var går gränsen? Hur mycket ska polisen fa avlyssna telefoner
och kontrollera privatpersoners e-post? Bör man kunna fängsla
människor med blotta misstanken att de kan komma att utföra
terrorhandlingar? Bör tillhörighet till en terroristorganisation
vara brottsligt?
Ett fritt samhälle bygger på yttrandefrihet, men hur mycket
bör m an acceptera när det gäller hets mot folkgrupp och angrepp
på demokratin?
I en demokrati utgår all offentlig makt från folket, men hur
ska väljarna kunna kontrollera sina representanter? Vilket val-
system är bäst? Ska väljarna inte bara kunna välja mellan parti-
listor, utan också personrösta?
Hur mycket ska väljarna i en kommun fa bestämma själva
utan att det uppstår stora orättvisor mellan olika delar av landet?
Hur påverkas demokratin av europeisering och globalisering?
Kan folkstyrelsen inom ett land kombineras med demokratiska
styrelseformer på internationell nivå?
Vilken är den lämpliga uppgiftsfördelningen mellan juridik
och politik? Ska en domstol kunna upphäva en lag som stiftats av
den folkvalda riksdagen?
FÖRFATTNINGSPOLITIKENS PROBLEM
Listan med författningspolitikens problemställningar kan göras
lång. Ett demokratiskt styrelsesätt behöver vissa spelregler, men
[7]
8 SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK
det är ingalunda självklart vilka dessa bör vara. Olika länder har
valt delvis skilda metoder för att förverkliga demokratins idé.
Det finns också betydande variationer över tid: reglerna behöver
ibland justeras därför att de inte fungerar så väl eller helt enkelt
för att de ursprungliga förutsättningarna förändrats.
En författning är de grundläggande spelreglerna för politi-
ken. Eftersom dessa inte är för evigt givna finns det ett utrymme
för alternativ och förändring. Författningspolitik handlar om
debatten och besluten kring det politiska styrelseskickets ut-
formning.
Stora värden står pä spel
Författningspolitiken handlar därför om själva grunden för det
demokratiska samhället. Valet av styrelseformer kan fa oerhörd
betydelse, både direkt och indirekt, inte bara för statens institu-
tioner, utan ytterst för den enskilda människan. Det är författ-
ningens regler som avgör hur medborgarna ska kunna påverka
beslutsprocessen och hur de ska kunna hävda sin rätt gentemot
myndigheterna.
Utgångspunkten för författningspolitiken är att de regler
som personer underkastar sig när de träffar politiska beslut har
en självständig betydelse för beslutens innehåll och, i förläng-
ningen, för samhällsutvecklingen. Det spelar med andra ord roll
vilka som har rätt att delta i beslutsprocessen och om beslutet
kräver enkel eller kvalificerad majoritet.
Institutioners betydelse
Vilken roll spelar författningar för samhällsutvecklingen? Och
vilken möjlighet har vi att förutse konsekvenserna av våra väg-
val i författningsfrågor? Detta är i högsta grad omtvistat. Under
senare år har de politiska institutionernas betydelse kommit att
stå i centrum för både samhällsforskning och allmän debatt.
Rent generellt förknippas demokratiska styrelseskick med
frihet för medborgarna och samhällsekonomisk utveckling.
Orsakssambanden är emellertid inte hundraprocentiga och frå-
gan är vilken påverkansriktning som sambanden avslöjar. Kanske
är det så, att en förutsättning för att demokrati ska kunna slå rot
i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler ii
är att medborgarna har ett stort mått av frihet och att samhället
måste ha nått en viss ekonomisk nivå.
Den italiensk-amerikanske statsvetaren Giovanni Sartori
tillhör dem som sätter stor tilltro till vår förmåga att göra ratio-
nella val mellan olika konstitutionella lösningar. Samhället är
som en maskin och som en ingenjör kan man välja olika kon-
stitutionella regler för att uppnå vissa effekter i det politiska
systemet. Genom ett vetenskapligt studium av olika författ-
ningar, gärna med komparativ metod, kan författningsingen-
jören vinna kunskap om olika författningars konsekvenser. Vår
grund att stå på är tämligen trygg vad gäller bl.a. valsystem och
skillnaden mellan parlamentarism och presidentstyrelse. Det
är sedan en helt annan sak, menar Sartori, att politiker i alltför
liten utsträckning lyssnar på dem som besitter kunskaper om
författningsreglers olika effekter när de träffar sina författnings-
beslut (Sartori 1997).
En annan uppfattning har statsvetaren Jon Elster. Han är
beredd att gå så långt att han menar att vår kunskap är så brist-
fällig att det är omöjligt att förutsäga konsekvenserna av en
omfattande konstitutionell förändring. Därför kan konstitutio-
nella förändringar bara rättfärdigas med de normativa avsikter
man har med förändringen (Elster 1988 b, s. 304).
Inte ens en optimist som Sartori tror att författningspoliti-
ken kan grundas på helt säker kunskap. Författningsingenjören
måste alltid ta hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet.
Svaren på frågan om hur en institutionell förändring kommer
att fungera måste alltid inledas med orden »Det beror på«. Vi
behöver inte hamna i total relativism. Den gode författnings-
konstruktören kan förmedla andras erfarenheter. Det perfekta
statsskicket finns inte, men det är i alla fall bättre att göra nya
misstag än gamla.
Författningspolitiken kan därmed sägas vara uttryck för det
öppna samhällets försiktiga optimism. Även om den ideala uto-
pin är ouppnåelig finns det stort utrymme för lärande och för-
bättring. Vetenskapen drivs av sanningssökande, men når ald-
rig den slutliga sanningen. Också det öppna samhället lämnar
utrymme för misstag, men har en förmåga att experimentera,
10 SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK
lära och utvecklas. Denna framstegstanke grundas på kritisk
rationalism, det förnuftsbaserade samtalets förmåga att utbyta
erfarenheter och nå fram till beslut som medborgarna uppfattar
som legitima (Petersson 1999).
FÖRFATTNINGSPOLITIKENS BEGREPP
Författning, konstitution och grundlag
I dagligt tal och som allmänt begrepp används orden författning,
konstitution och grundlag i samma betydelse. Alla tre termerna
är benämningar för de regler och principer varigenom statsskick
upprättas och statsmakten regleras. Det gäller framför allt de
högsta statsorganens organisation och kompetens, men särskilt
för federala stater regleras också förhållandet mellan regionerna
och den centrala statsmakten. Orden används emellertid inte
enbart för stater, utan även för andra typer av politiska samfällig-
heter. Även om orden alltså är besläktade med varandra, används
de också i mer precisa betydelser.
Vanligtvis är reglerna och principerna för statsskicken sam-
lade i ett eller ett fatal skriftliga dokument: grundlagen eller
grundlagarna. Storbritannien sägs ha en oskriven författning,
men mer korrekt kan man säga att landets statsskick regleras
av en mängd olika lagar som tillsammans med konstitutionella
konventioner bildar en författning. Även i stater med en skriven
grundlag kompletteras den konstitutionella lagtexten av ett
successivt framsprunget system av tillämpningar och konstitu-
tionell praxis.
Grundlagar kännetecknas av att de är svårare att ändra än
vanliga lagar. Det kan krävas kvalificerad majoritet, folkomröst-
ningar eller liknande för att göra ändringar eller tillägg. Syftet
är att hindra att ändringar i statsskicket görs utan tillräcklig
eftertanke. Genom det särskilda förfarandet gör man det också
svårare för en tillfällig majoritet att i snävt egenintresse driva
igenom ändringar med syfte att t.ex. säkra regeringsmakten för
det egna partiet.
Grundlagar utmärks vidare av att de är överordnade vanlig
lag. Det innebär att vanliga lagar inte far bryta mot bestämmel-
i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler ii
ser i grundlag. Om så ändå skulle vara fallet, så ska antingen den
vanliga lagen annulleras eller grundlagen ges företräde. Hur
detta går till varierar mellan olika länder.
Sverige har fyra grundlagar: regeringsformen (RF) från 1974,
successionsordningen (SO) från 1810, tryckfrihetsförordningen
(TF) från 1949 och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) från 1991.
Därtill kommer riksdagsordningen, lagen om svenska kyrkan
och lagen om trossamfund, som har en särskild ställning mellan
grundlag och vanlig lag.
Medförfattning kan avses grundlagarna, men ordet har van-
ligtvis en bredare betydelse, eftersom det innefattar inte bara
grundlagarna utan även andra lagar, och framför allt innefattas
även konstitutionell praxis och rättstillämpning. Inom juridiken
brukar man här tala om den formella (skrivna) respektive den
materiella (gällande) författningen för att göra tydligt vad man
avser.
I svensk rätt har termen författning också en specialbety-
delse. Den betecknar alla generella, bindande föreskrifter som
utfärdats av en behörig myndighet (jfr RF 8 kap.). Det innebär
att ordet både innefattar grundlagar och lagar, som beslutas av
riksdagen, och förordningar, som beslutas av regeringen, samt
föreskrifter av olika slag som beslutas av lägre statliga eller kom-
munala instanser.
Konstitution används synonymt med författning, utom om
man avser specialbetydelsen av ordet författning. Influenser från
Tyskland har gjort att man ibland föredragit författning (Ver-
fassung). Inflytande från fransk och anglosaxisk tradition har lett till
att man i andra tider föredragit ordet konstitution (constitution).
Författningspolitik
Författningspolitik utgörs av debatt och beslut inriktade på att
förändra konstitutionen. Som politiskt område har författnings-
politiken ett slags överordnad karaktär. Det rör sig om tillskapan-
det av de regler och institutioner som styr det politiska systemet.
En författningspolitisk analys kan emellertid inte stanna vid
de fyra grundlagstexterna. För att bli relevant måste den också
beakta konstitutionell praxis och rättsliga tolkningar. Dessutom