Table Of ContentBernhard Frevel· Berthold Dietz
Sozialpolitik kompakt
Bernhard Frevel· Berthold Dietz
Sozia Ip ol iti k
kompakt
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VS VERLAG FÜR SOZIALWISSENSCHAFTEN
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VS VERLAG FÜR SOZIALWISSENSCHAFTEN
VS Verlag für Sozialwissenschaften
Entstanden mit Beginn des Jahres 2004 aus den beiden Häusern
Leske+Budrich und Westdeutscher verlag.
Die breite Basis für sozialwissenschaftliches Publizieren
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek
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1. Auflage Juli 2004
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© VS Verlag für Sozialwissenschaften/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2004
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Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
ISBN 978-3-531-13873-2 ISBN 978-3-322-95663-7 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-95663-7
Inhalt
1. Geschichte und Entwicklungsbedingungen der Sozialpolitik
in Deutschland 9
1.1 Vor- und Frühgeschichte sozialer Fürsorge im Mittelalter 13
1.1.1 Frühformen sozialer Hilfe im Mittelalter 14
1.1.2 Ständische Hilfesysteme des Hoch- und Spätmittelalters 16
1.2 Entwicklung staatlicher Sozialpolitik im Kaiserreich 19
1.2.1 Industrialisierung und die "Arbeiterfrage" als "soziale Frage" 19
1.2.2 Vom Arbeiterschutz zur staatlichen "Sozialpolitik" als
Herrschaftssicherung 21
1.2.3 Sozialpolitik als "Teile und herrsche"-Strategie 23
1.2.4 Ausbau korporatistischer Sicherungs systeme 25
1.2.5 Rezession und Wiederbelebung der Sozialpolitik 28
1.3 Entfaltung, Ruin und Rekonstruktion der Sozialpolitik in
Deutschland 30
1.3.1 Sozialpolitik in der Weimarer Republik 30
1.3.2 1933 - 1945: Sozialpolitische Eiszeit und Rekonstruktion 31
1.3.3 Nach 1945: Von Notmaßnahmen zur Kliente1po1itik 32
1.3.4 Wohlstand für alle? 35
1.3.5 Sozialpolitik in einer "nivellierten" Gesellschaft? 37
1.3.6 Reformen, Reformen, Reformen 39
1.4 Entwicklungsstadien der Sozialpolitik 41
2. Grundlagen und Grundfragen der Sozialpolitik 47
2.1 Grundlegende Prinzipien der Sozialpolitik 47
2.2 Instrumente der Sozialpolitik 51
2.2.1 Das Instrument "Anrechte" 51
2.2.2 Das Instrument "Geld" 52
2.2.3 Das Instrument "Beteiligung" 54
2.3 Formale Prinzipien der Sozialpolitik 58
2.4 Funktionen von Sozialpolitik 66
6 Inhalt
3. Akteure der Sozialpolitik 73
3.1 Der föderale Sozialstaat 77
3.2 Der soziale Interessenstaat 81
3.3 Öffentliche Träger von Sozialleistungen 84
3.4 Leistungsvertraglich gebundene DienstIeister 89
3.4.1 Wohlfahrtsverbände 89
3.4.2 Privatgewerbliche Dienstleister 91
3.4.3 Freiberufliche Dienstleister 93
3.4.4 Zuarbeiterdienste und Gewerbliche Hilfsdienste 95
3.5 Selbsthilfe und ehrenamtlich Engagierte 95
4. Soziale Probleme und Zielgruppen der Sozialpolitik 99
4.1 Arbeitswelt 100
4.2 Familie 106
4.3 Kinder und Jugendliche 111
4.4 Alte Menschen 113
4.5 Krankheit und Behinderung 116
4.6 Ethnische Minderheiten 124
5. Reformbedarf und Reformen in der Sozialpolitik 131
5.1 Kritik am Sozialstaat l33
5.2 Fehlfunktionen im Sicherungssystem 135
5.2.1 Erwerbsstrukturproblem 138
5.2.2 Konjunkturzyklus-Problem 142
5.2.3 Generationenproblem 145
5.2.4 Steuerungsproblem 148
5.3 Wissenschaftliche Reformansätze 150
5.4 "Es muss was passieren!" - Aber darf sich auch was ändern? 155
6. Sozialpolitik und Europäische Integration 165
6.1 Entwicklung und Grundlagen europäischer Sozialpolitik 166
6.1.1 Kurze Geschichte der Europäischen Integration 166
6.1.2 Die institutionellen Akteure der EU 169
6.2 Elemente der Europäischen Sozialpolitik 177
6.2.1 Die Grundrechtscharta der Europäischen Union 178
6.2.2 Soziale Rechte in der Europäischen Union 180
6.2.3 Europäische Beschäftigungspolitik 182
6.2.4 Europäischer Sozialfonds 183
6.3 Probleme der europäischen Sozialpolitik 186
Inhalt 7
6.3.1 Sozialpolitik als untergeordnete Politik 187
6.3.2 Institutionelle Defizite 190
6.4 Perspektiven der europäischen Sozialpolitik 193
7. Strukturen der Sozialpolitik im internationalen Vergleich 197
7.1 Wohlfahrts staatliche Typen in Europa 199
7.1.1 Differenzierungsmodelle 200
7.1.2 Einflüsse auf die Wohlfahrtsstaatsgestaltung 210
7.2 Skizzen europäischer Wohlfahrtsstaatsmodelle 211
7.2.1 Dänemark 212
7.2.2 Frankreich 214
7.2.3 Großbritannien 216
7.2.4 Spanien 218
7.3 Sozialpolitische Handlungsfelder 220
7.3.1 Arbeitslosigkeit 221
7.3.2 Rente 223
7.3.3 Kindergeld 229
7.3.4 Mindestsicherung 231
7.4 Lernen von Anderen? 233
Literatur 237
1. Geschichte und Entwicklungsbedingungen
der Sozialpolitik in Deutschland
Die Entwicklung der Sozialpolitik, ihre Aufgabe und ihr Wesen, ist am
besten verständlich, wenn sie in ihrem zeitgeschichtlichen Kontext
dargestellt wird. Ohne ein grundlegendes Verständnis vom sozialen
Wandel, dem Wandel der Sozialstruktur, der sozialen Probleme, des
politischen Rahmens (Akteure) und der daraus resultierenden Instru
mente der Sozialpolitik (Sicherungssysteme) bleibt ihre Darstellung
technisch und abstrakt. Dieses Grundverständnis herzustellen, ist Ab
sicht dieses ersten Kapitels. Dabei werden wir nicht jedes Detail dar
stellen können, aber Grundzüge und längerfristige Prozesse besser
verstehbar machen.
Was ist Sozialpolitik? Diese Frage "kompakt" beantwortet zu bekommen,
mag für die Leserinnen und Leser dieses Buches die ausschlaggebende Er
wartung sein, um dieses Buch zur Hand zu nehmen. Die Autoren des Buches
wollen nicht bereits auf den ersten Seiten mit einer wissenschaftlichen Defi
nition enttäuschen, die sich zu den unzähligen anderen bereits verfassten
Definitionen gesellt. Denn: Eine solche würde unweigerlich ein hohes Abs
traktionsniveau erreichen und Gefahr laufen, nicht verstanden zu werden.
Versuchen wir lieber, den Begriff und seinen Inhalt einzukreisen.
Starten wir mit einer Gegenfrage: Was ist Sozialpolitik anderes als Poli
tik für Menschen, die das Ziel hat deren Lebensbedingungen zu verbessern?
So betrachtet, wäre jegliches politisches Handeln Sozialpolitik, sollte es
zumindest sein. Nun entlarvt sich ein solch absolutes Verständnis indes
schnell als fachliche Egozentrik. "Alles ist Politik", sagen die Politikwissen
schaftler, "Alles ist Ökonomie", beanspruchen die Ökonomen, "Alles ist
Psychologie", sagen hinwiederum die Psychologen und so weiter. Doch
schon als "Fach" hat es Sozialpolitik schwer. Sozialpolitik verstehen wohl
nur die als wissenschaftliche Teildisziplin, die sie als "Sozialpolitikwissen
schaftlerinnen" und ,,-wissenschaftler" betreiben. Für die meisten von uns
dürfte Sozialpolitik praktische Sozialpolitik sein, erst recht, wenn wir sie
10 I. Geschichte und Entwicklungsbedingungen der Sozialpolitik
behördlich, als rein staatliche Veranstaltung, verstehen. Wir denken an par
lamentarische Inszenierungen zum Bürgerwohl, zwischenparteiliche Ausei
nandersetzungen über Finanzpläne, an Rentenformeln und Steuern, vielleicht
auch nur an Sozialhilfe und Menschen am Rande der Gesellschaft.
Stimmt aber die Vorstellung, dass sich Sozialpolitik auf (Parteien-)Poli
tik beschränkt? Fragen wir also, wer Sozialpolitik macht. Sicherlich wird sie
so wie jede andere Politik gemacht. Standardantwort all jener, die es lieber
formaldemokratisch haben: Ausgedacht wird sie von Parteien, in Gesetze
verfasst von den Parlamenten, umgesetzt von obrigkeitlichen Instanzen (Be
hörden). Doch dajede/r die Vielzahl politischer Interessen hierzulande kennt,
wird man schnell stutzig. Sozialpolitik machen auch die Gewerkschaften und
die Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände, die Kirchen, die Wohlfahrtsver
bände, der Bundesverband des Sanitätsfachhandels e.V., der Deutsche Städ
tetag und der Schutzverband für Impfgeschädigte e.V., warum nicht auch die
Sportvereine, die Interessengemeinschaft der Profi-Zauberer oder der ADAC
... ?
Wie so oft, viele wollen die Väter und Mütter von etwas Gutem oder
Gutgelungenem sein. Nur leider sucht man in der Sozialpolitik oft schon
vergebens nach Onkel und Tanten. Gute oder schlechte Sozialpolitik defi
niert jeder für sich, je nach individueller Interessenlage. Nützt sie einem oder
stimmt sie mit persönlichen Wertmaßstäben überein, wird man eine Politik
gut finden. Da ist es schon hilfreich, dass eine bestimmte Politik einfach nur
verantwortet wird. Aber von wem wird Sozialpolitik verantwortet? Und mit
welcher historischen Legitimation? Wer befindet sich in der "Trägerschaft"
von Sozialpolitik? Und wer hat welches Interesse an welcher Sozialpolitik?
Da ist vordergründig das Interesse detjenigen, die von Sozialpolitik pro
fitieren. Im Zweifel also wir alle, wenn wir soziale Sicherheit, den Schutz
vor Lebensrisiken (Krankheit, Unfall, Erwerbslosigkeit/-unfähigkeit, Pflege
bedürftigkeit) meinen. In modernen, an Konsum, Teilhabe und Erwerbsarbeit
ausgerichteten Gesellschaften bedeuten diese Risiken den sozialen Aus
schluss, sofern sie nicht gemildert werden. Im engeren Sinne hat an der Mil
derung sozialer Risiken nur ein Interesse, wer sich diesen ausgesetzt sieht.
Dass dies auch heute noch ein Problem nicht Einzelner, sondern Vieler in der
Gesellschaft ist, führt uns auf direktem Wege zum Begriff der Solidarität.
Solidarität heißt, dass Menschen ein Zusammengehörigkeitsgefühl entwi
ckeln, das es ihnen ermöglicht, trotz sozialer Unterschiede und Interessen
denen zu helfen, die Hilfe benötigen. Man tut dies vielleicht nicht mehr in
der Erwartung einer Belohnung "im Himmel", wie es zu Zeiten des Mittel-
1. Geschichte und Entwicklungsbedingungen der Sozialpolitik 11
alter galt, sondern in der Erwartung, wiederum selbst von anderen Hilfe zu
bekommen, wenn "es" einen selbst "erwischt".
Solidarität ist also zunächst eine freiwillige, einseitige, zwischen
menschliche Solidarität, ohne Einmischung des Staates, dafür aber latent
ausgestattet mit einer Art Gutschrift für eventuell eigene Notsituationen.
Aber auch jegliche Obrigkeit (historisch betrachtet erst Kirche, dann Stadt,
dann Staat) würde es nicht zulassen wollen, dass ein Gemeinwesen an den
Rändern "ausfranst", dass mehr und mehr Menschen ohne sozialen Schutz
aus der Gesellschaft ausgeschlossen würden. Sie würde in Frage gestellt.
Eine Obrigkeit, die es nicht versteht, die Menschen zu beschützen, würde
diese bald gegen sich haben. Deshalb mischte sie sich alsbald in die Organi
sation zwischenmenschlicher solidarischer Hilfe ein, doch dazu später mehr.
Dies deutet schon ein etwas abstrakteres Interesse an, das der sozialen
Gerechtigkeit, also des Ausgleichs allzu großer (primär ökonomischer) Un
terschiede (Ungleichheiten) zwischen den Mitgliedern einer Gesellschaft, die
als ungerecht empfunden werden. Viele mögen im Gerechtigkeitsbegriff
einen Kampfbegriff aus längst vergangenen Zeiten sehen. Aber das Problem
der Gerechtigkeit muss jede Gesellschaft zu allen Zeiten lösen. Gerechtigkeit
lässt sich an vielen Dingen festmachen, am verfügbaren Einkommen, an den
Wohnverhältnissen oder an der Fähigkeit, sich für eine bestimmte Lebens
führung zu entscheiden, ohne dafür ökonomisch "bestraft" zu werden. Ge
rechtigkeitsprobleme kennt jede Gesellschaft, mal ausgeprägter und existen
zieller, mal in kleineren Maßstäben.
Häufig wird der Staat für Ungerechtigkeiten in Haftung genommen, die
er selbst nicht verursacht, sondern "nur" zulässt. Staatliche Sozialpolitik
zieht also immer auch die Konsequenz aus der Feststellung, dass in der Frage
gesellschaftlicher Gerechtigkeit und mitmenschlicher Solidarität das freie
Spiel der Kräfte versagt. Wirtschaftswissenschaftlich hat sich hierzu der
Begriff "Marktversagen" eingebürgert. Der Markt ist dabei zunächst der
Geld-, Waren- und Dienstleistungsmarkt, wie wir ihn heute kennen, ein
schließlich der kapitalistischen Produktions-, Arbeits- und Lebensverhältnis
se. Dieser ist als ein "Bewältigungsmarkt" in der Frage der Sozialpolitik aber
nicht vorrangig.
Die Funktionserwartung setzt bereits viel früher an, an der zweiten gro
ßen gesellschaftlichen Institution, der Familie. Ihr wird erstrangig die Aufga
be der Milderung sozialer Risiken zugeschrieben. Aber auch dieser "Bewäl
tigungsmarkt" kann versagen, wenn die vorhandenen sozialen Probleme ihre
Bewältigungskraft übersteigen oder neue soziale Probleme entstehen, auf die
die Familie keine Antworten hat (Massenerwerbslosigkeit), oder wenn sie
12 I. Geschichte und Entwicklungsbedingungen der Sozialpolitik
selbst geschwächt ist (Vereinzelung). Versagt diese familiale Solidarität,
beginnt die Suche nach Ersatzfamilien. In ökonomisierten Gesellschaften
waren diese zunächst gewerbsmäßige, berufsständische Zusammenhänge, in
denen eine Gruppensolidarität ausgeübt wurde. Auch hierzu später mehr.
Jenseits der Gruppensolidarität gibt es gesellschaftliche Erfordernisse,
die nicht Einzelnen überlassen werden können. Gerechtigkeit macht sich
dann nicht am sozialen Risiko eines Einzelnen fest, sondern betrifft größere
Teile der Gesellschaft. Um ein Beispiel zu nennen: Zur Zeit hat unsere Ge
sellschaft ein Gerechtigkeitsproblem in der Behandlung von Familien mit
Kindern. Deren Erziehungsleistung, die weitreichende Bedeutung für den
Erhalt der Gesellschaft und deren künftige Prosperität hat, sehen viele ver
nachlässigt.
Familien erdulden viele Nachteile, bis die Kinder erwachsen sind, ohne
dass ihnen dafür eine besondere gesellschaftliche Solidarität widerführe. Im
Gegenteil. Viele sind sich einig, dass der Staat und die Gemeinschaft Kin
dererziehende nicht nur nicht belohnt, sondern sogar mit einer Reihe von
Benachteiligungen alleine lässt. Kann es denn sein, dass der Staat Ungerech
tigkeiten sehenden Auges nicht beseitigen will? Gibt es auch einen harther
zigen Staat, ein für uns relativ unbekanntes Verhalten?
Manche erklären soziale Ungerechtigkeit mit dem Hinweis darauf, dass
des Einen Gerechtigkeit des Anderen Ungerechtigkeit sei, dass also Gerech
tigkeit herzustellen immer ein Prozess des größtmöglichen Annäherns be
deute, weil das Herstellen von Gerechtigkeit an der einen Stelle bewirke,
dass an anderer Stelle das Ungerechtigkeitsgefühl entsteht. Diese "Wenn
der-warum-nicht-ich"-Reaktion ist aus Kinderzimmern bestens bekannt, ist
aber an sich noch nicht handlungsleitend für den sozialen Staat.
Viel informativer ist der von John F. Kennedy stammende Satz" Wenn
eine freie Gesellschaft nicht den Vielen helfen kann, die arm sind, kann sie
nicht die Wenigen schützen. die reich sind. " In diesem Satz wird eine macht
stabilisierende Funktion angesprochen: Sozialpolitik als Befriedungsinstru
ment im Innern wie nach Außen. Mehr noch: Sozialpolitik als Wesensmerk
mal und Grundvoraussetzung einer politischen wie kulturellen Prägung
westlicher Gesellschaften. In ihr liegt begründet die Akzeptanz von Un
gleichheiten bis hin zu Benachteiligungen einer breiten Masse zugunsten
einer wirtschaftlichen Elite - unter der Voraussetzung, dass krasse Formen
der Benachteiligung nicht zugelassen werden. Zumindest nicht, bis sie das
Schutzversprechen den gesellschaftlichen Eliten gegenüber nicht mehr ein
halten kann. Zunächst müssen wir vom "hartherzigen Staat" ausgehen, der
sich nur dann erweichen lässt, wenn die Folgen seiner Hartherzigkeit die
