Revista de Administración Pública

173 Pages·2014·36.53 MB·Spanish

REVISTA
DE
I:MINISTRACION
PUBLICA
19
BUENOS AIRES (ARGENTINA) OCTUBRE - DICIEMBRE 1965
SECRETARIA DE ESTADO DE HACIENDA
INSTITUTO SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA
Hipólito Yrigoyen 250, piso X, Of. 1001 — T.E. 34 1919
-
Misión
Centro de documentación, investigaciones y capacitación a nivel de plana
mayor para contribuir a la solución de los problemas de macroadministración y
gerencia que conciernen a la ejecución de los programas de desarrollo económico
y social del país.
Funciones
Realizar cursos de perfeccionamiento para altos
funcionarios de la Administración, a nivel de posgraduado
universitario, con el objeto de contribuir a la formación
de la plana mayor en el servicio civil.
Realizar y estimular investigaciones sobre problemas
concretos de la administración pública, con el objeto de
facilitar su solución técnica más racional.
Promover entre los funcionarios y entidades públicas
el intercambio y difusión de conocimientos y de técnicas
y métodos modernos de organización y procedimientos
administrativos.
Colaborar con los organismos de la Administración
nacional, provincial o municipal del país, y proveer el
asesoramiento técnico que estos organismos estimen
oportuno encomendarle para la mejor solución de los
problemas de organización y funcionamiento de la ad-
ministración pública.
Colaborar con los institutos, escuelas, colegios y aso-
ciaciones científicas del país y del extranjero, en cuanto
pueda ser útil a los fines del intercambio y difusión de
experiencias y conocimientos en materia de adminis-
tración.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CONSEJO CONSULTIVO
RAÚL Luis CARDÓN (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas), JosÉ LUIS FRANGI (Dirección General del Servicio Civil de
la Nación), J. C. RODRÍGUEZ ARIAS* (Instituto Superior de Administración
Pública), ALBERTO hl. TANDURELLA (Consejo Nacional de Desarrollo) y
Micum TESÓN (Oficina Nacional del Presupuesto).
DIRECTOR
CARLOS ALBERTO YOUNG
SECRETARIA DE REDACCIÓN
JORGELINA A. CAILLET-BOIS DE VILLALOBUS
(*) Se aceptó su renuncia en fecha 25 de noviembre de 1965.
REVISTA
DE
ADMINISTRACION PUBLICA
AÑO V - No. 19 BUENOS AIRES (ARGENTINA) (cid:9) OCTUBRE - DICIEMBRE DE 1 965
CONTENIDO
EDITORIAL
El Estatuto del Personal Civil del Estado (cid:9) 5
COLABORACIONES
GUSTAVO CARABALLO (hijo), La empresa del Estado en la República Argentina (cid:9) 9
M. VAN MEERHAEGHE, Observaciones sobre las opiniones de los nuevos países
acerca de su expansión económica (cid:9) 96
ALFREDO CASCÓN, Formación de directivos para el desarrollo — El problema de la
conducción — Las estructuras gubernamentales frente a una creciente demanda
de servicios 113
EDUADO ALBERTO COSTA, El Estado y las relaciones públicas -- Su personal Uni-
versitario — Técnico y Administrativo (cid:9) 120
PRACTICAS Y PROBLEMAS
El Servicio de Organización y Métodos de la Junta Nacional de Granos (cid:9) 123
Racionalización de los formularios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 125
LEGISLACION Y JURISPRUDENCIA
Creación de la Secretaría de Estado de Minería y la Secretaría de atado de
Industria, por desdoblamiento de la Secretaría de Estado de Industria y
Minería 133
Reestructuración del Ministerio de Obras y Servicios Públicos (cid:9) 133
Creación de las Subsecretarías de Comercio Interior y de Comercio Exterior,
como desdoblamiento de la anterior Subsecretaría de Comercio (cid:9) 134
Los Servicios de Organización y Métodos de cada repartición intervendrán en
el diseño de formularios (cid:9) 134
Dirección Nacional del Registro Oficial (antes Dirección General del Bole-
tín Oficial e Imprenta) (cid:9) 134
INFORMACIONES Y COMENTARIOS
Congresos y Conferenciass
III Conferencia de funcionarios técnicos y administrativos del Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social (Santa Fe, Provincia de Santa Fe) (cid:9) 135
I Conferencia Interamericana sobre Programas de Voluntarios Latinoamericanos (cid:9) 135
Participación argentina en un seminario internacional (cid:9) 136
I Reunión Consultiva Interamericana del Consejo de Administración de la OIT (cid:9) 136
Seminario sobre Compra de Materiales y Producción - Su coordinación (cid:9) 137
Primeras Jornadas Santafesinas de administración hospitalaria (cid:9) 137
Creación del Ente Patagónico (cid:9) 137
Primera Mesa Redonda sobre Aspectos Institucionales y Jurídicos de la Planificación 139
I Congreso Argentino de Saneamiento 139
Conferencia Interamericana sobre Conservación de Recursos Naturales Renovables 139
Instituciones de estudio, entrenamiento y desarrollo:
Cursos de capacitación en materia previsional (cid:9) 140
Nuevos Centros de Investigación del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (cid:9) 141
Filial argentina de la Sociedad para el Desarrollo Internacional (SID) (cid:9) 141
Clausura del curso de capacitación del Consejo Central de Juventudes Agrarias Co-
operativas (Río Tercero, Córdoba) (cid:9) 141
Cooperación de la UNESCO con nuestro país (cid:9) 142
Cursos sobre capacitación laboral (cid:9) 143
Llamado a becas del Instituto Torcuato Di Tella para 1966 (cid:9) 143
Curso de Programación -Autocode- (cid:9) 144
Seminario Regional de Computación en la Administración Pública (cid:9) 144
Quintas Jornadas Argentinas de Investigación Operativa (cid:9) 144
Certamen Latinoamericano sobre control, vigilancia y fiscalización de la Adminis-
tración Pública en los campos Jurídico, Financiero y Contable (cid:9) 145
BIBLIOGRAFIA
Comentarios:
KAPLAN, MARCOS, Factores determinantes de la Integración Económica Latinoame-
ricana, Buenos Aires, La Ley, 1/7/65 (cid:9) 147
Noticias Bibliográficas (cid:9) 149
Revista de Revistas (cid:9) 153
Diccionario-Manual de Administración Pública (cid:9) 159
Fichero (cid:9) 173
FE DE ERRATA
En el número 18 de esta Revista, página 94, línea 25:
Dice (cid:9) Debe decir
...Complementario para nivel preferencial... (cid:9) ...Complementario para nivel preferencial...
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EDITORIAL
EL ESTATUTO DEL PERSONAL CIVIL DEL ESTADO
Nuestra Carta Magna en su art. 31 dispone que la Constitución, las leyes
de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados
con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación.
Mucho se ha discutido sobre cuáles son aquellas leyes dictadas por el
Congreso en consecuencia de la Constitución Nacional, y que por lo tanto re-
visten el carácter de ley suprema.
Es un interesante problema de derecho constitucional que no hemos de
abordar, pero lo traemos a colación porque nadie duda que aquellas leyes
que tienen por objeto hacer efectivos los derechos y garantías que la Consti-
tución consagra, no ya porque reglamenten su ejercicio, sino porque hacen
posible el uso y goce de esos derechos, son sin lugar a dudas leyes consecuen-
tes al estatuto fundamental, y por lo tanto revisten el carácter de supremas.
Refiriéndonos concretamente al caso de la función pública, recordemos
que la Constitución atribuye al Poder Ejecutivo el carácter de administrador
general del país (art. 86 inc. 19) con una serie de facultades emergentes de ese
carácter, entre ellas las de designar y remover los empleados de la adminis-
tración (inc. 10).
Pero el art. 16 dispone que todos los habitantes son admisibles a los em-
pleos sin otra condición que la idoneidad; el art. 14 (texto nuevo) garantiza
la protección del trabajo en sus distintas formas, indicando sus condiciones
mínimas; la estabilidad del empleado público; los beneficios de la seguridad
social, etc.
De modo que aquella facultad de nombrar tiene en el mismo ordena-
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miento básico una restricción que es el requisito de la idoneidad, y la facultad
de remover tiene la restricción que resulta de la estabilidad.
Asimismo las facultades que tiene el administrador de regular las condi-
dones de trabajo están restringidas por los derechos mínimos que asegura la
Constitución.
No hay duda que para hacer posible la vigencia de esas normas, aparen-
temente contradictorias, se requiere una reglamentación, que solo puede ser
dictada mediante ley formal. Antes de la reforma de 1957 no se advertía la
necesidad de esa ley reglamentaria, puesto que la única restricción que figu-
raba en el texto constitucional era el requisito de la idoneidad, de la cual re-
sultaba juez el propio poder con facultades para hacer los nombramientos.
Pero con la reforma se han creado derechos subjetivos que deben tutelarse y
ello hace necesario, como decíamos, el dictado de la ley reglamentaria.
Advertimos que nos referimos a la necesidad de tal ordenamiento, puesto
que consideramos obvia su conveniencia.
En la mayoría de los países han nacido los regímenes del servicio civil
más como una necesidad de la organización administrativa que como un reco-
nocimiento de derechos o una concesión de beneficios, aunque tal haya sido
el resultado.
En el nuestro, aparte de las reglamentaciones sectoriales que existían a
la fecha de la reforma constitucional, y de alguna norma de carácter general
dictada por el Poder Ejecutivo en su condición de poder administrador (licen-
cias, incompatibilidades) solo hubo tentativas aisladas de establecer un verda-
dero régimen de servicio civil; y recién con el decreto-ley 6666/957 se inicia
la implantación de un régimen orgánico general que luego de la reforma cons-
titucional resultaría reglamentario de las nuevas cláusulas.
Este Estatuto pretendió incluir en sus preceptos a la totalidad del perso-
nal de la administración central y organismos descentralizados del Gobierno
Nacional, pero excluye expresamente los cargos de origen electivo o político,
el personal militar, el clero, el del servicio exterior, el docente, el de las Em-
presas del Estado, el de organismos regidos por convenios colectivos de tra-
bajo y, lo que es más grave, el de organismos que por sus funciones propias
exijan un régimen especial, cuando así lo resuelva el Poder Ejecutivo.
Esta última cláusula implica una verdadera delegación, que quita toda
generalidad al Estatuto, desde que no existe la norma que fije por lo menos
básicamente las características de esas funciones que exigen un régimen es-
pecial.
Aún sin contar esta última excepción, podríamos definir el ámbito del ci-
tado Estatuto, diciendo que comprende el personal permanente de la adminis-
tración central y organismos descentralizados que no están regidos por con-
6 (cid:9) •
venios colectivos de trabajo ni por normas legales que atienden expresamente
a la especificidad de sus tareas.
Sería así ese ámbito suficientemente amplio, aun cuando existirían tantos
estatutos como convenios colectivos y leyes especiales de trabajo, por lo que
no se le puede atribuir el carácter de norma general.
No nos queremos extender mucho en este problema que es motivo de
estudio por parte de los organismos competentes, pero sí haremos algunas
reflexiones sobre las causas que. a nuestro juicio, han llevado a reducir más
aún ese ámbito de vigencia.
En primer lugar nos parece que la reglamentación del decreto-ley y las
normas complementarias han tenido principalmente en cuenta las tareas de
rutina burocrática, por lo que a veces son difícilmente adaptables a organis-
mos en que predomina la función técnica o científica. Por ello, cada vez que
uno de estos organismos ha advertido la necesidad de una reglamentación
especial, no ha encontrado expediente más cómodo que el de hacerse incluir
en el art. 2" inc. I), y así para evitar la aplicación del reglamento ha sido exclui-
do de la norma sustantiva.
En segundo lugar, se ha vinculado expresamente. lo que a nuestro juicio
es un error, la reglamentación del Estatuto General con el llamado Escalafón
1 inico, y a éste con una escala de salarios. Luego, cada vez que se ha querido
mejorar salarios fuera del régimen escalafonario único se ha recurrido también
al procedimiento de excluir al sector respectivo del Estatuto General. Leyes
recientes atestiguan lo que acabamos de decir.
Debemos reconocer lealmente que el Estatuto aprobado por decreto-ley
6666/957 es bueno, hasta diríamos muy bueno, liberado del enorme fárrago
de disposiciones reglamentarias, complementarias y aclaratorias que hacen tan
difícil su comprensión. Un defecto solo le hallamos, y es que la protección de
la estabilidad se lleva a extremos de rigidez que no tienen los convenios labo-
rales ni los ordenamientos análogos.
La consecuencia de esta rigidez, en cuanto no admite el despido por eco-
nomías ni por reestructuración de servicios, es que en la ley de presupuesto,
desde 1958 hasta la echa, sin faltar una sola, se ha incluido la facultad de
despedir por esos motivos, pero mediante una indemnización menor que la que
el Estatuto reconoce, y con su margen de discrecionalismo que no existiría si
la norma estuviera incorporada al ordenamiento general.
Creemos que el Estatuto, corno ley reglamentaria de las cláusulas consti-
tucionales, y por lo tanto ley suprema, debe tener la generalidad que resulta
de ese carácter, lo que permitirá establecer un único recurso jurisdiccional para
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tutelar los derechos de los agentes del Estado. En general cumple tales condi-
ciones el decreto-ley que comentamos, pero creemos que ha de ganar en clari-
dad si se revisan los artículos relacionados con los aspectos a que nos hemos
referido y se lo desvincula de los escalafones que deben contemplar las carac-
terísticas especiales de cada uno de los servicios en que han de regir.
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COLABORACIONES
LA EMPRESA DEL ESTADO EN LA REPUBLICA ARGENTINA
por GUSTAVO CARABALLO (HIJO)
LA EMPRESA PÚBLICA EN EL ESTADO MODERNO
1. Las Empresas del Estado
Definición. - Clasificación. - Empresas del Estado y Empresas Públicas.
En términos generales, empresa es la entidad jurídica económica
que concentra sus actividades en la producción de bienes o servicios con
el propósito de obtener un lucro, afrontando el riesgo consiguiente.
En la legislación argentina están consideradas empresas públicas
únicamente las regidas por la ley 13.653. Por ello, están excluídas las
organizadas como sociedades comerciales y entidades como Obras Sani-
tarias de la Nación y Fabricaciones Militares que, aunque desarrollan
actividades puramente industriales, están estructuradas bajo el régimen
de departamentos administrativos, o entidades descentralizadas.
Estimamos que en virtud de las características que presentan estas
empresas departamentales es conveniente establecer para las mismas
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