Proteção social e pessoa com deficiência no Brasil Social protection and people with disabilities in

12 Pages·2016·0.18 MB·English

DOI: 10.1590/1413-812320152110.18292016 3037
Proteção social e pessoa com deficiência no Brasil A
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Social protection and people with disabilities in Brazil O
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Nilson do Rosário Costa 1
Miguel Abud Marcelino 2
Cristina Maria Rabelais Duarte 2
Deborah Uhr 3
Abstract The article analyzes the social protec- Resumo O trabalho analisa a proteção social à
tion policy for people with disabilities in Brazil. It pessoa com deficiência no Brasil. Descreve o pa-
describes the patterns of demand and eligibility for drão de demanda e elegibilidade do Benefício de
Continued Benefit of Social Assistance (Benefício Prestação Continuada (BPC) no período 1996-
de Prestação Continuada – BPC) in the 1996- 2014. O artigo defende que o BPC é consequência
2014 period. The article argues that BPC is a direct direta do pacto social produzido pela Constituição
result of the social pact achieved by the Brazilian Federal de 1988. O BPC é um benefício da Assis-
Federal Constitution of 1988. BPC is a social assis- tência Social em forma de transferência monetá-
tance benefit consisting in an unconditional and ria no valor de um salário-mínimo para pessoas
monthly transference of the equivalent of a min- com deficiência e idosos com mais de 65 anos. A
imum wage, to poor people with deficiency and elegibilidade da pessoa deficiente depende de teste
elders with more than 65 years. Disabled person de meios e avaliação pela burocracia pública da
eligibility depends on means-test, and social and condição social e médica. A metodologia de pes-
medical evaluation by public bureaucracy. The quisa utilizou a coleta e a análise de dados de sé-
research strategy was based on time series, and ries de tempo e transversal. Variáveis qualitativas
cross-sectional data collection and analysis. Dum- categóricas foram também usadas na descrição do
my qualitative variables were also used to describe padrão de demanda e elegibilidade. O artigo de-
the pattern of demand and eligibility. The article monstra que o BPC é um importante mecanismo
demonstrates that BPC has provided income to de garantia de renda básica à pessoa com deficiên-
disabled and elder people. However, systematic cia e idosa. Entretanto, identifica barreiras siste-
1 Departamento de Ciências
barriers were identified to disabled people’s access máticas de acesso à pessoa com deficiência. O tra-
Sociais, Escola Nacional de
Saúde Pública, Fiocruz. R. to BPC. The work suggests that the pattern of re- balho argumenta que o padrão de indeferimento
Leopoldo Bulhões 1480, fusal could be associated to a means testing appli- pode ser associado aos procedimentos de avaliação
Manguinhos. 21041-210
cation by street-level-bureaucracy. In this sense, da burocracia das agências governamentais locais.
Rio de Janeiro RJ Brasil.
2 Núcleo de Informação, the work draws attention to the necessary revision O trabalho sugere que os instrumentos e os proces-
Políticas Públicas e Inclusão of street-level-bureaucracy tools and procedures to sos de avaliação possam ser revistos para ampliar
Social, Fiocruz e FMP-FASE.
increase BPC positive discrimination. a capacidade de inclusão no BPC.
Petrópolis RJ Brasil.
3 Departamento de Key words Social policy, Disabled people, Palavras-chave Política social, Pessoa com defi-
Psicologia, Universidade Street-level-bureaucracy, Access, Judicial litigation ciência, Burocracia pública, Acesso, Judicialização
Federal Rural do Rio de
Janeiro. Seropédica RJ
Brasil.
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C Introdução nacionais sobre o alcance da austeridade fiscal5.
Assim, a inserção de novas clientelas no esquema
O objetivo deste artigo é descrever o padrão de previdenciário foi deliberadamente incremental
demanda e de elegibilidade da pessoa com defi- por força das opções de política social formalizas
ciência ao Benefício de Prestação Continuada da na Carta de 1988.
Assistência Social (BPC). O artigo defende que Por meio da ampliação da previdência pú-
as políticas de proteção formuladas durante a re- blica, a democracia brasileira foi bem sucedida
democratização da década de 1980 interferiram ao preservar os arranjos de proteção à velhice e
diretamente na definição das condições de bem ao mundo do trabalho como também ao cons-
estar aceitáveis no Brasil. A nova institucionali- titucionalizar os direitos sociais de grupos extre-
dade favoreceu especialmente o desenvolvimento mamente vulneráveis, com baixa funcionalidade
da assistência social governamental à pessoa em para as exigências formais de empregabilidade.
condição de pobreza extrema. Com isso, a Cons- Com efeito, o artigo 203 da CF 1988 estabe-
tituição Federal de 1988 (CF 1988) superou as lece a proteção à família, à maternidade, à infân-
limitações do modelo contributivo que condicio- cia, à adolescência, à velhice e às pessoas com
nava o acesso à proteção social à vinculação da deficiência, independentemente de contribuição
pessoa ao mercado formal de trabalho1. à seguridade social. Assegura aos dois últimos
Nestes termos, o artigo contesta a perspec- segmentos um benefício mensal de um salário
tiva teórica estrutural-funcional para a qual o mínimo, caso não tenham condições de prover
desenvolvimento da assistência social no Brasil a própria manutenção nem de tê-la provida por
tem respondido à lógica da acumulação e à ne- suas famílias6.
cessidade de reprodução da força de trabalho2. A constitucionalização inseriu o direito de
Esta perspectiva não reconhece o papel da rede- cidadania na previdência social, formalizando a
mocratização, que colocou a proteção social no proteção governamental à pessoa com deficiência
centro da agenda pública, como observado em e ao idoso que não contribuiu para a Previdên-
outros contextos3, dissociando-a das exigências cia pública durante a vida ativa. A constitucio-
estritas da acumulação ou da gestão da força nalização permite explicar o elevado alcance das
de trabalho. Desde então, o sistema de proteção despesas com Previdência Social no Brasil, que já
social brasileiro tem contemplado um conjun- correspondiam a 5,5% do PIB em 1995 (os be-
to de iniciativas governamentais que objetivam nefícios aos servidores públicos federais foram
realizar, fora da esfera do mercado de trabalho, excluídos deste cálculo)7.
o acesso a bens, serviços e renda4. A perspectiva A trajetória expansiva dos gastos sociais da
teórica estrutural-funcional dispensa também a década anterior possibilitou que, em 2002, as
necessária discussão sobre os avanços e as limi- despesas da previdência social fossem elevadas
tações das inovações de políticas setoriais que o para 6,08% do PIB. Em 2010, as despesas da Pre-
pacto da CF 1988 possibilitou nas últimas três vidência Social foram novamente ampliadas para
décadas. 8,2% do PIB7. A notável participação da Previ-
Cabe assinalar que o Brasil instituiu, ainda dência Social nas despesas federais também foi
na década de 1970, uma política de transferên- particularmente favorecida pela vinculação dos
cia de renda para a pessoa com deficiência desig- benefícios sociais e pensões à variação do reajuste
nada Renda Mensal Vitalícia (RMV), agregando ao salário-mínimo, outra decisão crucial do pro-
funções de assistência social à Previdência Social cesso Constituinte7.
brasileira1. Este escopo ampliado da Previdência O BPC foi instituído para transferir renda a
Social, inaugurado pelo regime autoritário, foi pessoas idosas e pessoas com deficiência, inte-
substancialmente fortalecido ao longo da rede- grando a Proteção Social Básica no âmbito do
mocratização. Sistema Único de Assistência Social – SUAS8.
Weyland mostra, neste sentido, que não hou- A instituição do BPC na CF 1988 foi fruto da
ve descontinuidade no crescimento da proteção Emenda Popular n° PE00077-6, uma das inicia-
previdenciária no Brasil na década de 1990. De tivas dos movimentos sociais durante o período
fato, o gasto público previdenciário foi expandi- de formulação do texto constitucional. Embora
do ao serem acolhidos os critérios universalistas o benefício tenha sido criado em 1988, sua re-
que definiram os novos direitos sociais. Os efei- gulamentação só ocorreu em 7 de dezembro de
tos da agenda do ajuste macroeconômico domi- 1993 com a promulgação da Lei n. 8.742, conhe-
nante naquela década foram atenuados pela falta cida como Lei Orgânica da Assistência Social. Já a
de unidade política das elites democratizantes implantação aconteceu em janeiro de 19969. Nos
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primeiros anos foram elegíveis ao beneficio de Apesar de centralizada no Executivo Fede- d
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um salário mínimo as pessoas com 70 anos ou ral, a gestão do BPC ainda era particularmente o
mais e as pessoas com deficiência sem condição curiosa na estrutura vigente até maio de 2016. Ao letiv
a
de prover a própria manutenção e cujas famílias Ministério do Desenvolvimento Social e Comba- , 21
(1
também não eram capazes de fazê-lo9. te à Fome (MDS), por intermédio da Secretaria 0):3
Para efeito de elegibilidade, a família é con- Nacional de Assistência Social (SNAS), competia 03
7
siderada sem condição de prover a manutenção coordenar, regular, financiar, monitorar e avaliar -30
4
7
da pessoa idosa ou com deficiência quando sua o BPC. Já ao Ministério da Previdência Social, por , 2
0
renda familiar per capita estiver comprovada- intermédio do INSS, competia a operacionaliza- 16
mente abaixo de ¼ do salário mínimo. É consi- ção financeira, concessão, manutenção e revisão
derado como família do idoso ou da pessoa com dos benefícios, aí incluídas as avaliações médica
deficiência o conjunto de pessoas que vive sob o e social, determinantes da elegibilidade, ou do
mesmo teto do requerente: o cônjuge ou com- reconhecimento do direito ao BPC, das pessoas
panheiro, os pais e, na ausência de um deles, a com deficiência ou idosos requerentes. Não resta
madrasta ou o padrasto, os irmãos solteiros, os dúvida acerca da relevância do aprendizado ins-
filhos e enteados solteiros e os menores tutelados. titucional propiciado pelo BPC às iniciativas de
Para o cálculo da renda familiar é aferida a transferência de renda do governo central14. Este
soma dos rendimentos brutos autodeclarados aprendizado tem sido ignorado na avaliação da
auferidos mensalmente pelos membros, sen- política social contemporânea brasileira.
do composta por salários, proventos, pensões,
benefícios de previdência privada, comissões, Declínio do modelo biomédico, burocracia
pró-labore, outros rendimentos do trabalho não profissional e a judicialização do acesso
assalariado, rendimentos do mercado informal ao BPC
ou autônomo e rendimentos auferidos do pa-
trimônio10. O registro da renda autodeclarada é Em meados dos anos 1990, quando o BPC
realizado por técnicos ou analistas de seguro, que foi implantado, predominava a concepção da
representam o primeiro contato do requerente deficiência como incapacidade individual para
com a estrutura do INSS, após agendamento te- o trabalho e vida independente. Esta concepção
lefônico do atendimento. biomédica era difundida pela International Clas-
Em 2003, com a promulgação do Estatuto do sification of Impairments, Disabilities and Han-
Idoso, a idade de elegibilidade ao BPC foi reduzi- dcaps de 198015. O declínio da concepção biomé-
da para 65 anos11. Esta redução foi ratificada pela dica possibilitou a transição para o “modelo so-
Lei 12.435 de 2011, que atualiza a Lei Orgânica cial” no qual a sociedade é responsabilizada pela
da Assistência Social (LOAS). Diferentemente deficiência. Segundo o modelo social, a deficiên-
dos idosos, no quais a idade é um requisito facil- cia não se resume a alterações corporais porque
mente comprovável, as pessoas com deficiência as pessoas experimentam restrições significativas
têm sua condição submetida à avaliação de as- também por força das barreiras ambientais e
sistentes sociais e peritos médicos no Instituto econômicas15. Frente à nova concepção, a política
Nacional do Seguro Social (INSS)12. O sistema pública tem sido pressionada para prover acessi-
de transferências prevê reavaliações sistemáticas bilidade, vida independente e oportunidades de
a cada dois anos para verificar a persistência das emprego e renda para a pessoa com deficiência15.
condições que permitiam a elegibilidade da pes- Em 2001, a proposição do paradigma social
soa com deficiência ao BPC. para abordagem da deficiência e da incapacidade
Por força da inserção inicial na estrutura da efetivou-se no plano internacional com a divul-
Previdência Social, o BPC manteve a vinculação gação pela OMS da Classificação Internacional
operacional centralizada no executivo federal. de Funcionalidade Incapacidade e Saúde – CIF.
Assim, o BPC não se enquadra no modelo de A CIF acolhe as práticas de reabilitação, a ideia
implantação das políticas sociais na década de da inclusão social e a promoção do bem-estar16.
1990 que, em razão do pacto federativo, foi ca- Apesar destes avanços, os critérios para con-
racterizada pela descentralização aos Estados e cessão do BPC permaneceram, no Brasil, subor-
Municípios13. De fato, o BPC inaugurou a polí- dinados à orientação biomédica até o final da
tica pública de transferência de renda em alta es- década de 2000. Cabe assinalar que desde 1997,
cala a grupos sociais vulneráveis, executada pelo quando a avaliação da deficiência passou a ser
governo central, oito anos antes da formação do responsabilidade exclusiva da Perícia Médica do
Programa Bolsa Família (em 2004). INSS, o acesso de pessoas com deficiência ao BPC
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C exigia, essencialmente, o atendimento aos crité- Material e métodos
rios de renda per capita familiar, com registro re-
alizado por técnicos ou analistas de seguro social Para possibilitar a compreensão dos efeitos da
e a caracterização da deficiência em termos bio- constitucionalização e da arena decisória dividi-
médicos, enquanto incapacidade para o trabalho da pela intervenção do Judiciário sobre o escopo
e para a vida independente, responsabilidade da e a condição de elegibilidade ao BPC, o artigo
perícia médica. utiliza as informações sobre a evolução do quan-
Os critérios para concessão do benefício fo- titativo de beneficiários e das despesas do gover-
ram alterados pelo Decreto 6.214/2007, segui- no federal com dado de séries de tempo dos anos
do pela Portaria Conjunta MDS/INSS nº 1, de de 1996 a 2014. De acordo com o modelo pro-
29/05/2009. Foram implantados novos instru- posto por Wooldridge, as informações no forma-
mentos e critérios para avaliação social e médica to de dado de séries de tempo facultam analisar
da pessoa com deficiência para acesso ao BPC, o desenvolvimento de políticas governamentais19.
elaborados com inspiração no modelo biopsicos- As categorias utilizadas na descrição do pa-
social ampliado da CIF. Esta nova legislação obje- drão da demanda e da elegibilidade do BPC são:
tivou a ampliação da elegibilidade, especialmente 1) benefício requerido ou demandado ao INSS,
pela substituição do conceito de incapacidade que designa a solicitação do formal do benefício
para a vida independente e para o trabalho que ao INSS; 2) benefício concedido: a formalização
vigorava desde a década de 1990 nas avaliações da transferência financeira mensal de 1 salário
do INSS. Com esta decisão, a avaliação passou a mínimo à pessoa física após processo de análise
ser realizada no âmbito do INSS por duas buro- no INSS ou revisão judicial e 3) benefício inde-
cracias profissionais: Assistentes Sociais e Peritos ferido, que designa o benefício requerido que
Médicos, com atribuições de avaliação de barrei- passou pelo processo de análise do INSS e foi
ras sociais e ambientais, alterações de funções do recusado.
corpo, limitações de atividades e restrições à par- Os indicadores descritivos da demanda social
ticipação social. ao BPC (requerimentos), recusa pelo INSS (inde-
A categoria teórica burocracia profissional ferimentos) e da revisão judicial serão calculados
descreve a situação de indivíduos pertencentes à a partir de dados de séries de tempo para os anos
profissão reconhecida por lei que atuam legitima- 2004-2014. O indicador de demanda descreve o
dos pelo monopólio de competência nas agências quantitativo da população brasileira que, entre
de governo. Os valores e a formação profissional 2004 e 2014, teve sucesso em tramitar a comple-
desta street-level-bureaucracy influenciam, por xa documentação exigida e requerer o BPC na
meio formais e informais, o escopo e o desenvol- condição de pessoa com deficiência ou idosa ao
vimento da política pública17. Interessa assinalar INSS. O artigo realizou o cálculo do indicador
que o julgamento destes profissionais é parte re- da demanda por meio da equação [(requerente/
levante do processo de elegibilidade do BPC em pop_ano)* 100 habitantes]. O termo requeren-
função da exigência de teste de meios para a ob- te representa o quantitativo de pessoas com de-
tenção do benefício, especialmente do requerente ficiência e de idosos que requereram o BPC. O
pessoa com deficiência. termo pop_ano representa, respectivamente, a
A intermediação direta das comunidades faixa etária com menos de 65 anos e com 65 ou
burocrático-profissionais no processo de elegi- mais anos de idade residente no país projetada
bilidade ao BPC tem sido submetida a questio- pelo IBGE, cujas estimativas estão disponíveis
namentos e revisões. Cabe destacar, neste caso, no sítio do DATASUS20. Estas faixas etárias são as
o papel do Judiciário na aberta contestação das populações de referência das duas modalidades
avaliações de elegibilidade, em especial o recorte de benefícios concedidos pelo BPC.
de renda. No Brasil, o Judiciário pode reivindicar Com base em dados transversais de 2014, o
a garantia de direitos constitucionais no âmbito cálculo da proporção de requerente, pessoa com
social e político, impondo a sua preferência. A ju- deficiência ou idosa, que teve o benefício indefe-
dicialização traduz o permanente poder de veto rido descreve o efeito da avaliação da renda ou
exercido pelos agentes do Judiciário em assuntos daquela exercida por médico-peritos e assisten-
que seriam de atribuição exclusiva do Executivo, tes sociais sobre a demanda. O indeferimento é
mas que são passíveis de contestação de mérito o resultado objetivo da aplicação dos critérios de
ou de inconstitucionalidade18. avaliação de barreiras sociais e ambientais, alte-
rações de funções do corpo, limitações de ativi-
dades e restrições à participação social segundo
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a concepção da CIF. A fórmula para o cálculo é: óbitos dos beneficiários da política de inclusão d
e C
[(indeferimento/requerimento ano)* 100]. introduzida nos anos 1970. o
O cálculo do efeito da judicialização descreve Chama também a atenção no Gráfico 1 que, letiv
a
o quantitativo de requerente pessoa com defici- nos primeiros sete anos de implantação (1996- , 21
(1
ência ou idosa que teve o benefício concedido 2003), a política do BPC incluiu, em termos re- 0):3
por força da intervenção do Judiciário no perí- lativos, mais pessoas com deficiência do que ido- 03
7
odo 2004-2014. A equação utilizada para medir sos. Na década seguinte, a elegibilidade do idoso -30
4
7
o efeito do papel de revisão das decisões da co- teve um expressivo incremento nos benefícios , 2
0
munidade técnica do INSS é: [(jus/concessão_ concedidos, chegando a 49% do total dos benefí- 16
ano)*100, onde jus representa o quantitativo de cios ativos em 2009. O Estatuto do Idoso institu-
benefícios concedidos por decisão judicial. O ter- ído em 2003 foi crucial neste incremento devido
mo concessão expressa o quantitativo de benefí- a dois aspectos: a redução para 65 anos da idade
cios requeridos por pessoas com deficiência ou de elegibilidade do idoso em situação de vulne-
idosa que passaram pelo processo de análise com rabilidade financeira e a exclusão de benefícios
decisão de reconhecimento do direito ao BPC. sociais recebidos por idoso nos cálculos da renda
Com base em Agresti e Finlay21, o artigo re- familiar, no caso de segunda requisição de BPC
corre ao cálculo da relação entre as duas probabi- para pessoa idosa. A participação proporcional
lidades condicionais para medir a probabilidade da pessoa com deficiência com benefícios ativos
da pessoa com deficiência – em relação a pessoas no BPC voltou a crescer levemente somente a
idosas – ter a solicitação de benefício indeferida partir de 2010, talvez refletindo a mudança nos
por meio da equação P (A|K) = P(A) x P(Q|A) critérios de elegibilidade proposta pela avaliação
/ P(A) x P(Q|A) + P(B) x P (Q/B). [P (A|K)] é social e a ativa intervenção do poder Judiciário,
a probabilidade de uma pessoa com deficiência que é comentada adiante.
ter o requerimento despachado e indeferido. Na O Gráfico 2 mostra a evolução incremental
equação o termo P (A) representa a proporção de do financiamento ao BPC entre 1996 e 2014. O
pessoas com deficiência que requereram o bene- BPC dispendeu 35 bilhões reais (em valor nomi-
fício do BPC; P (Q|A) representa a proporção das nal) em transferência direta para a pessoa com
pessoas com deficiência que tiveram o benefício deficiência e pessoa idosa em 2014. As despesas
despachado e indeferido; o termo P(B) corres- expandidas do BPC explicam a expressiva parti-
ponde à proporção de pessoas com mais de 65 cipação da assistência social nas despesas do go-
anos que requereram o benefício do BPC e o ter- verno federal nas últimas décadas8.
mo P (Q/B) à proporção das pessoas com mais O Gráfico 3 mostra que o valor médio per ca-
de 65 anos que tiveram o benefício despachado pita do benefício do BPC manteve alta correlação
e indeferido. com o valor do salário mínimo entre 1996 e 2014,
assegurando razoável valor de compra da renda
transferida por força do controle da inflação pra-
Resultados ticado nos anos 1990 e 2000. É importante ressal-
tar, neste sentido, que o efeito redistributivo da
A inclusão de novos beneficiários no BPC foi política de transferência de renda é fortemente
sustentável ao longo das décadas de 1990 e 2010, dependente da preservação do valor de compra
como mostra o Gráfico 1, indicando que os go- da moeda, sendo, portanto, afetado em situações
vernos com orientações macroeconômicas dis- de persistente aceleração inflacionária.
tintas ratificaram a constitucionalização da nova A Tabela 1 mostra que, a despeito do desen-
política de assistência social. O Gráfico 1 mostra volvimento incremental no número de benefici-
que, entre os anos 1996 e 2014, a inclusão de pes- ários e no financiamento, a demanda social ao
soas com deficiência e idosos ao BPC foi igual- BPC tem sido relativamente baixa nos grupos
mente ascendente. Em 2014, o BPC registrou 4 populacionais alvos da política.
milhões de cidadãos beneficiários na condição No período 2004-2014, as pessoas idosas que
de pessoa com deficiência e pessoa idosa. Neste demandaram o BPC representavam em média
ano, as pessoas com deficiência representavam somente 2% da população com idade igual ou
55% deste universo de beneficiários. O Gráfico 1 acima de 65 anos no Brasil. O padrão de deman-
mostra também esperada redução no quantitati- da ao BPC das pessoas com deficiência – perten-
vo de pessoas cobertas pela renda mensal vitalí- cente ao grupo etário com menos de 65 anos – foi
cia (RMV) em razão da suspensão de novos en- ainda mais residual: apenas 0,25% requereram o
trantes pela implantação do BPC em 1996 e dos benefício.
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5000000
Categoria de beneficiários do BPC
beneficiários totais do BPC
os 4000000
ri
á
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e
n 3000000
e
b
de pessoas com deficiência
o
ativ 2000000 idosos
ntit
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u 1000000
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beneficiários do Renda Mensal Vitalícia (RMV)
0
1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
9 9 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
9 9 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1
6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4
1996-2014
Gráfico 1. Evolução do quantitativo de beneficiários do BPC e RMV: 1996-2014.
Fonte: Boletim Estatístico – MDS 2014.
40000,00
al)
n 30000,00
mi
o
n
$ (
R
e 20000,00
d
o
ã
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mil
m 10000,00
e
0,00
1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
9 9 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
9 9 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1
6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4
1996-2014
Gráfico 2. Evolução das despesas do governo federal com o BPC: 1996-2014.
Fonte: Boletim Estatístico – MDS 2014.
A demanda potencial ao BPC das pessoas A Tabela 1 mostra, em resumo, que as pessoas
com menos de 65 anos deve ser analisada à luz da idosas requereram sete vezes mais o BPC do que
informação do Censo de 2010 de que dez milhões as pessoas na faixa etária de menos de 65 anos
oitocentos e setenta e cinco mil entrevistados de- passíveis de acesso ao BPC na condição de pes-
clararam grande dificuldade ou incapacidade de soa com deficiência. É possível conjecturar que
visão, audição ou mobilidade, além de importan- barreiras de acesso anteriores à aplicação dos
te deficiência mental. Estes declarantes corres- critérios de elegibilidade pela burocracia profis-
pondiam a 6,15% da população com menos de sional do INSS (geográfica, meio de transporte,
65 anos em 201022. ambiental, entre outras) podem estar impedindo
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800,00 valor do salário mínimo oletiv
valor per capita mês do BPC a, 2
1
(1
600,00 0):3
0
3
7
-3
Y axis 400,00 047, 201
6
200,00
0,00
1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
9 9 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
9 9 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1
6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4
1996-2014
Gráfico 3. Variação do valor médio do BPC e do salário mínimo: 1996-2014.
Fonte: Boletim Estatístico – MDS 2014 e Revista Conjuntura Econômica.
Tabela 1. Participação percentual de requerimentos ao benefício de prestação continuada de pessoa com
deficiência e pessoa idosa na população abaixo de 65 anos e igual ou superior a 65 anos, Brasil: 2004-2014.
% de requerimentos para o BPC % de requerimentos para o BPC
Anos pessoa idosa na população com igual pessoa com deficiência na população (A-B)/B
e mais de 65 anos (A) com menos de 65 anos (B)
2004 3,69 0,23 15,0
2005 2,08 0,23 8,0
2006 1,93 0,24 7,0
2007 1,90 0,24 6,9
2008 2,08 0,28 6,4
2009 2,02 0,23 7,8
2010 1,73 0,28 5,2
2011 1,60 0,26 5,2
2012 1,62 0,25 5,5
2013 1,65 0,26 5,3
2014 1,51 0,26 4,8
Média 2004-2014 2,0 0,25 7,0
Fonte: Boletim Estatístico – MDS 2014 e Ministério da Saúde – DATASUS, 2015.
que pessoas com deficiência requeiram o BPC e, – possibilita indicar a chance de rejeição mais
portanto, limitando o alcance institucional da frequente de um requerimento de uma pessoa
política de transferência de renda para as pessoas que se autodeclara como deficiente quando com-
em condição de extrema vulnerabilidade. parada ao padrão de indeferimento de idosos na
Se esta barreira de acesso é de difícil men- condição de vulnerabilidade social e econômica
suração, o mesmo não ocorre com o registro da (Tabela 2). As informações sobre os despachos de
interação dos requerentes ao BPC com o INSS. 2004-2014 mostram, por exemplo, que o total de
A análise do padrão de indeferimento dos reque- requerentes ao BPC na condição autodeclarada
rimentos – pelo não atendimento ao critério de de pessoa com deficiência foi de 4 milhões e 956
renda ou enquadramento nos parâmetros da CIF mil indivíduos (Tabela 2). Deste total, 3 milhões e
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ost
C 100 mil (63%) tiveram o requerimento indeferi- INSS. A ampliação dos critérios para reconhe-
do pelo INSS. No caso dos idosos, no mesmo pe- cimento da deficiência e da condição de pessoa
ríodo, dois milhões e setecentos mil pessoas com com deficiência foi uma importante sinalização
mais de 65 anos requereram o BPC e somente se- sobre a necessidade de correção de falha de go-
tecentos mil idosos (26%) tiveram seus pedidos verno no processo seletivo.
indeferidos. O resultado da aplicação do modelo de pro-
Há de se ressaltar na interpretação da Tabela babilidade condicional permite concluir que o
2 que, para os idosos, além do recorte de renda, a requerente na condição de pessoa com deficiência
faixa etária elegível é objetivamente verificável e tem 89% de chance de ter o pedido de benefício
de fácil comprovação documental, funcionando rejeitado quando comparado ao requerente pes-
como um filtro objetivo à demanda de requeri- soa idosa. A probabilidade de indeferimento para
mentos. Já para a pessoa com deficiência não há o requerente na condição de idoso é somente de
limites claros de elegibilidade para os potenciais 11% quando comparada ao requerente pessoa
requerentes, permitindo que todos os cidadãos com deficiência. O cálculo tomou como base a
brasileiros interessados se candidatem ao proces- informação do total de pessoas com deficiência
so de avaliação, independentemente do grau de e idosos requerentes aos benefícios que foram
impedimentos corpóreos, barreiras ambientais e despachados e resultaram em indeferimentos e
intensidade das limitações e restrições vivencia- deferimentos em 2014, de acordo com a Tabela 3.
das. Ainda assim, se for ampliado o nível mínimo Diante deste quadro, não é surpresa que o ati-
da renda familiar, a demanda ao BPC poderá ser vismo do Judiciário tenha encontrado condições
ainda mais expressiva considerando as informa- favoráveis para exercer o papel de arbitragem a
ções censitárias sobre a elevada percepção social favor dos requerentes. O quantitativo de benefí-
de deficiência entre os brasileiros, como comen- cios concedidos por decisão judicial em relação
tado. ao total de benefícios concedidos para idosos e
Cabe considerar adicionalmente que a inexis- pessoas com deficiência comprova o crucial pa-
tência de limites claros de elegibilidade da pessoa pel revisionista do Judiciário. Entre 2004-2014
com deficiência possibilita também que a decisão as concessões de benefício por decisão judicial
dos agentes públicos seja decisiva. Neste contex- alcançaram o total de 325 mil pessoas com defi-
to, erros de aferição da burocracia profissional ciência – 17% do total das concessões realizadas
podem interferir na definição da elegibilidade, no período (Tabela 4). A participação do Judi-
configurando barreira real de acesso à pessoa ciário na revisão da decisão do INSS de negar a
com deficiência elegível ao BPC e que consegue concessão aos requerentes idosos também foi im-
formalizar o pedido de inclusão nas agências do portante, ainda que não tão expressiva no mesmo
Tabela 2. Requerimento e distribuição de indeferimento ao BPC de pessoa com deficiência e idoso – pessoa com
65 anos ou mais: 2004-2014.
Frequência de Frequência de % de Frequência de Frequência de % de
Anos Requerimento de Pessoa Deferimento Deferimento Requerimento Deferimento Deferimento
com Deficiência (PCD) (PCD) Idoso Idoso Idoso
2004 403.978 141.554 35 404.640 317.157 78
2005 394.734 132.986 34 234.459 185.223 79
2006 423.845 132.282 31 224.522 173.960 77
2007 418.688 145.829 35 223.998 181.528 81
2008 498.119 179.572 36 257.165 198.763 77
2009 411.810 167.648 41 258.197 195.507 76
2010 501.600 208.214 42 229.692 169.375 74
2011 473.770 186.855 39 219.857 155.725 71
2012 455.672 174.887 38 230.814 153.376 66
2013 487.530 186.919 38 245.287 169.420 69
2014 486.627 184.383 38 234.415 160.504 68
Total 4.956.373 1.841.129 37 2.763.046 2.060.538 74
Fonte: Boletim Estatístico – MDS 2014.
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período. Estas revisões favoráveis à concessão to- atingia respectivamente apenas a 6,7% e 0,7% de C
talizaram 81.054 concessões deferidas para ido- dos requerimentos da pessoa com deficiência e o
sos – 4% do total do período 2004-2014. pessoa idosa dez anos antes! letiv
a
Observa-se pela Tabela 4 que a intervenção É importante sublinhar que se não fosse a in- , 21
(1
do Judiciário tem crescido nos últimos dois anos tervenção revisora do Judiciário a concessão de 0):3
da série histórica, especialmente na revisão dos benefício para pessoas com deficiência seria ain- 03
7
indeferimentos realizados pelo INSS para os re- da menor, da ordem de 20% do total dos reque- -30
4
7
querimentos de pessoas com deficiência. Como rentes nesta condição. Cabe novamente assinalar , 2
0
também podem ser observado na Tabela 4, as re- que, no período 2004-2014, os deferimentos de 16
visões judiciais alcançaram o mais alto patamar pessoas com deficiência foram em média da or-
em 2014. Neste ano, respectivamente 24% das dem de 37% (Tabela 2). No caso dos idosos, a
decisões de concessão do BPC para pessoa com incidência revisionista seria de impacto substan-
deficiência e 8,5% para a pessoa idosa em 2014 cialmente menor, pois o INSS concedeu o BPC
foram pela via judicial. Estas proporções são em média a 70% dos requerimentos de pessoa
importantes porque a intervenção do Judiciário idosa no período 2014-2014. A despeito disso, a
intervenção da justiça fez a proporção dos deferi-
mentos às demandas ao BPC variar positivamen-
te em 4 pontos percentuais (para 74%), como
mostra a mesma Tabela 2.
Tabela 3. Requerimentos despachados de idosos e
pessoas com deficiência: 2014.
Discussão
Variável Frequência Proporção
Requerimento de pessoas 486.627 0, 675 A Constitucionalização sustentou a consolidação
com deficiência do BPC no âmbito da atuação social do governo
Requerimento de idosos 234.415 0,325 central brasileiro. Ainda que a literatura inter-
Indeferimentos de pessoas 302.244 0,804 nacional classifique a proteção social brasileira
com deficiência à pessoa com deficiência como de perfil liberal
Indeferimentos de idosos 73.911 0,196
-informal em função da desprezível provisão de
Fonte: Boletim Estatístico – MDS 2014. habitação, educação e saúde23, o BPC apresenta
Tabela 4. Evolução dos benefícios concedidos por decisão judicial sobre o total de concessões por espécie, Brasil:
2004-2014.
Frequência de % de concessões Frequência de % concessões judiciais em
Anos/categorias Deferimento de Pessoas judiciais em relação aos Deferimento de relação aos deferimentos
de beneficiários com Deficiência (PCD) deferimentos de PCD Pessoa Idosa de Pessoa Idosa
2004 9.497 6,71 2.302 0,73
2005 16.069 12,08 4.122 2,23
2006 19.423 14,68 4.766 2,74
2007 25.321 17,36 5.342 2,94
2008 28.545 15,90 5.870 2,95
2009 31.340 18,69 6.650 3,40
2010 31.530 15,14 7.547 4,46
2011 33.088 17,71 8.548 5,49
2012 35.208 20,13 9.831 6,41
2013 41.060 21,97 12.382 7,31
2014 44.525 24,13 13.694 8,53
Total e média 315.603 17,14 81.054 4%
% em relação às
concessões de
2004-2014
Fonte: Boletim Estatístico – MDS 2014.
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C características singulares de transferência de ren- recorte de renda, mas também pela condição
da raramente observado em países de renda mé- biopsicossocial, não é pacificamente aceita por
dia. Pesquisa qualitativa identificou titularidade este participante crucial da arena decisória da as-
do benefício com o aumento da independência sistência social, que crescentemente vem desau-
social e financeira delas em relação às suas famí- torizando a função normativa da street-level-bu-
lias, contribuindo para a ampliação das noções reaucracy do INSS.
de autonomia e cidadania24. A revisão dos parâmetros e instrumentos de
O desenvolvimento bem sucedido do BPC ao avaliação da pessoa com deficiência, ampliando a
longo das últimas três décadas é refletido na evo- sensibilidade da avaliação do INSS pode ser pro-
lução incremental do número de beneficiários e blematizada considerando duas questões cen-
do financiamento público. A sustentação da ca- trais: a revisão do critério de renda familiar per
pacidade de compra do benefício, pela indexação capita e o aperfeiçoamento dos procedimentos
à variação acima do valor do salário-mínimo, da avaliação social e médica.
tem sido igualmente um componente importan- É necessário reconhecer o desafio institucio-
te do alcance da transferência de renda por meio nal associado ao fato de o Judiciário adotar um
do BPC. padrão decisório próprio e controverso25 em rela-
O trabalho demonstra a elevada sensibilidade ção ao critério da renda familiar per capita de no
do BPC em alcançar a população de pessoas ido- máximo ¼ do salário mínimo e à análise do INSS
sas, ampliando a capacidade de transferência de da situação de dependência e de baixa autonomia
uma renda mínima ao grupo de pessoas 65 anos dos requerentes.
ou mais do país. Ainda assim, a gestão do BPC no governo
A mesma sensibilidade não é observada na central não pode ignorar o fato dos demandan-
elegibilidade da pessoa com deficiência. Frente à tes, diante da “negativa” institucional, recorrerem
alta discrepância nos padrões de indeferimento com sucesso ao Judiciário17. Com base no Arti-
de solicitações de pessoas com deficiência, a revi- go 203 da CF 1988, o Judiciário tem feito com
são dos parâmetros e instrumentos de avaliação frequência prevalecer o direito dos indivíduos à
dos requerentes ao BPC dever ter prioridade na transferência de renda, indicando que a transição
agenda governamental. para o modelo social, apesar de ser um avanço
O artigo demonstra ademais que a elegibili- em relação ao modelo anterior, ainda não foi
dade ao BPC tem sido crescentemente influen- completamente bem sucedida na identificação da
ciada pela atuação do Judiciário. A opção pelo pessoa com deficiência passível de acolhimento
indeferimento fundamentalmente em razão do pelo BPC.
Colaboradores
NR Costa contribuiu para a concepção, pesquisa
de dados, elaboração e redação final do artigo.
MA Marcelino e CMR Duarte contribuíram para
a concepção, pesquisa e elaboração do artigo e
D Uhr para a concepção, pesquisa e revisão do
artigo.