Table Of ContentFORSCHUNGSBERICHTE DES LANDES NORDRHEIN -WEST F ALEN
Nr. 2872/Fachgruppe Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
Herausgegeben vom Minister fur Wissenschaft und Forschung
Dr. Dieter Ewringmann
Dipl. -Volksw. Volkmar Hartje
Dr. Engelbert Miinstermann
Dipl. -Kfm. Klaus Trutzel
Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut
an der Universitat zu K61n
Programmplanung
als Instrument der Stadtentwicklungsplanung
Westdeutscher Verlag 1979
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Programmplanung als Instrument der Stadtent
wicklungsplanung / Dieter Ewringmann ••• -
Opladen : Westdeutscher Verlag, 1979.
(Forschungsberichte des Landes Nordrhein
Westfalen ; Nr. 2872 : Fachgruppe Wirt
schafts- u. Sozialwiss.)
ISBN-13: 978-3-531-02872-9 e-ISBN-13: 978-3-322-87614-0
DOl: lO.lO07/978-3-322-87614-0
NE: Ewringmann, Dieter [Mitarb.]
© 1979 by Westdeutscher Verlag GmbH. Opladen
Gesamtherstellung: Westdeutscher Verlag
ISBN-13: 978-3-531-02872-9
Prof.Dr.K.-H.Hansmeyer, Koln
Vorwort
Die Gemeinden beklagen sich, und dies sicherlich zu Recht,
Uber eine zunehmende Einengung der kommunalpolitischen Hand
lungsspielraume, die eine vernUnftige und den sich wandeln-
den Rahmenbedingungen entsprechende Gestaltung und Beeinflussung
der langerfristigen kommunalen Entwicklung erschwert, wenn nicht
gar unmoglich macht. Die Irtflexibilitat der kommunalen Budgets,
die durch staatliche Normvorhaben zur AufgabenerfUllung, durch
enger werdende Ressourcenspielraume und durch unzweckmaBige
Mittelverwendungen und -bindungen entstanden ist, hat insbe
sondere die Moglichkeiten fUr eine innovative Kommunalpolitik und
die Bereitschaft sowie die Fahigkeit zu einer konsequenten Stadt
entwicklungsplanung verringert. Es nimmt daher kaum Wunder, daB
nach der Territorialreform nunmehr Funktionalreformen und Re
formen sowie Anpassungen des kommunalen Finanzsystems gefordert
werden, die der Kommunalpolitik wieder zu neuen Gestaltungsspiel
raumen und zu einer rationalen AufgabenerfUllung verhelfen sollen.
In diesem Zusammenhang wird freilich vielfach Ubersehen, daB es
eigentlich zunachst Sache der Gemeinden ist, eigene Rationali
sierungsreserven auszuschopfen. Das Wachs tum der kommunalen Aus
gaben und die Anforderungen, die im Sinne einer gestaltenden Kom
munalpolitik an die Gemeinden gestellt werden, sind AnlaB genug,
die tiberkommenen Strukturen und Ablaufe auf ihre Tauglichkeit und
Rationalitat zu liberprlifen. Dazu gehort insbesondere eine Ver
besserung des kommunalen Planungs- und Budgetierungssystems und
eine damit in engem Zusammenhang stehende "Rationalisierung"
der kommunalen AufgabenerfUllung.
FUr ein rationales Planungs-, Budgetierungs- bzw. Aufgabenerflil
lungskonzept sind im vergangenen Jahrzehnt zahlreiche ehrgeizige,
- IV -
zumeist auf systemtheoretischem Gedankengut aufbauende Vorschlage
unterbreitet worden. Die Euphorie, die mit der EinfUhrung moder
ner Planungsverfahren zunachst verbunden war, hat sich aller
dings weitgehend verflUchtigt. Ebensowenig wie es angebracht war,
die tatsachliche Effizienz von Planungs-, Programmierungs-,
Budgetierungssystemen zu Uberschatzen, sollte man jedoch nunmehr
in den Fehler verfallen, Fortschritte in diesem Bereich schlechter
dings zu verneinen und fUr utopisch zu halten. Eine nUchterne
Besinnung auf das Machbare, auf die bereits gewonnenen Erfahrungen
und auf die Grenzen, die Rationalitatsansatzen durch bestehende
Rahmenbedingungen gezogen sind, erscheint vielmehr notwendig. Dies
gilt auch fUr Programmplanungsansatze im Rahmen der Stadtentwick
lungsplanung.
Sie sind sicherlich ambivalent zu beurteilen. Einerseits bedarf
es zur "internen Rationalisierung" derartiger verbesserter Pla
nungssysteme, die das kommunale Budget mit einer Aufgaben- und
Programmplanung verknUpfen. Andererseits bewirken diese Systeme
keineswegs automatisch rationale Politikentscheidungen; EinfUh
rungs- und Anwendungsschwierigkeiten sowie externe EinflUsse ver
hindern oftmals das von der Theorie unterstellte perfekte Funk
tionieren.
Diese Ambivalenz kommt auch in der hiermit vorgelegten Studie
zum Ausdruck. Sie stellt den theoretischen Anforderungen die Er
fahrungen mit konkreten Planungsansatzen gegenUber. Die SchluB
folgerung aus der sichtbaren Diskrepanz darf nicht lauten: Pro
grammplanungen sind UberflUssig, unpraktikabel und wirkungslos.
Die Konsequenz muB vielmehr darin bestehen, neue Planungs- und
Budgetierungssysteme nicht von heute auf morgen bestehenden Struk
turen "UberzustUlpen", sondern durch eine Vielzahl kleiner Schrit
te die Voraussetzungen fUr Innovationen zu schaffen. Dabei mUssen
die ehrgeizigen Planungsansatze dem bestehenden politisch-admini
strativen Rahmen angepaBt, aber auch die Rahmenbedingungen ihrer
seits fUr die Anwendbarkeit moderner Planungssysteme beeinfluBt
und vorbereitet werden. Dazu bieten die in dieser Studie analy
sierten amerikanischen und deutschen Erfahrungen Anschauungsma
terial, das der kommunalen Praxis weiterhelfen mage.
I N HAL T
Elnleltung 1
I. Notwendlgkelt und Funktlonen elner lntegrlerten
Entwlcklungsplanung 6
1. Von der tradltlonellen Stadtplanung zur Stadt-
entwlcklungsplanung 6
2. Funktlonen elner lntegrlerten Stadtentwlcklungs-
planung 12
II. Zur VerknUpfung von Stadtentwlcklungszlelen und
-programmen mlt dem kommunalen Budget 17
1. Mangel der blsherlgen Haushalts- und Flnanz-
planung 18
2. Verbesserung durch systemanalytlsche AnsHtze 23
3. Elemente elner Programmbudgetlerung 26
III. Dle amerlkanlschen Erfahrungen mlt elner lntegrler
ten Programmplanung auf staatllcher und kommunaler
Ebene 33
1. Vorbemerkung: Elemente und Aufbau des
PPB-Systems 33
2. Methodische Probleme und Vorgehen bel der Aus-
wertung amerlkanlscher Erfahrungen 38
3. Verbreltung und Anwendung von PPBS 44
4. Zur Bewertung der Entwlcklung 48
5. Die Ursachen der Entwlcklung 51
5.1 Technlsch-analytlsche Probleme der Zlel-
findung und Bewertung 51
5.2 Der Mangel an personellen und materiellen
Ressourcen 54
5.3 Die polltlsch-organisatorischen
Restriktlonen 57
5.3.1 Die polltlsch-organisatorischen Be
dingungen im Verteidigungsministerlum 57
- VI -
5.3.2 Die politisch-organisatorischen
Bedingungen in anderen Ministerien 60
5.3.3 Die politisch-organisatorischen
Bedingungen in den Gemeinden 65
6. Zusammenfassung 73
IV. Die Investitionsplanung als Instrument
koordinierender Stadtentwicklungsplanung nach
dem Konzept und den Erfahrungen der NUrnberg-
Planung 79
1. Vorbemerkung: Aufgabenstellung und Hintergrund
der NUrnberg-Planung 79
1.1 Zur Einordnung des Planungskonzeptes 79
1. 2 Problemanalyse 81
1.2.1 Die Offenheit von Zielen, Mitteln
und Verfahrensweisen 81
1.2.2 Interessenlagen und institutionelle
Organisation 83
1.2.3 Inhaltl1che Gl1ederung und
Abstimmung 85
2. Der lUttelfristige Investitionsplan im
SolI-Konzept der NUrnberg-Planung 88
2.1 Vorbemerkung 88
2.2 Das Gl1ederungskonzept 89
2.3 Das Arbeitsgruppenkonzept 91
2.4 Die Regelung des Planungs- und Entschei-
dungsprozesses 94
2.5 Die Funktion des Mittelfristigen
Investitionsplans 96
3. Die Praxis der Mittelfristigen Investitions-
planung in NUrnberg 100
3.1 Ablauf der jahrlichen Fortschreibung 100
3.2 Umschichtungen 104
3.3 Planinhalt und Planungsgrundlagen 106
- VII -
4. Zusammenfassende Beurtellung 114
4.1 Beurtellungskrlterlen 114
4.2 Der Mlttelfrlstlge Investltlonsplan als
Gegenstand der Stadtentwlcklungsplanung
1m deduktlven Planungsmodell 115
4.3 Ole Wlrksamkelt des Mlttelfrlstlgen
Investltlonsplans als Abstlmmungslnstrumero 118
4.4 Ole Wlrksamkelt des Mlttelfrlstlgen
Investltlonsplans als Durchsetzungs-
Instrument 120
4.5 Der ElnfluB des Staates 123
V. SchluBbemerkungen 126
F U S S NOT E N 1 4 u
E1nle1tung
Das VerhHltn1s des BUrgers zur Geme1nde 1st heutzutage
vor allem dadurch gepragt, daB er e1nerse1ts e1n stand1-
ges Mehr an kommunalen Le1stungen beansprucht und ande
rerse1ts 1n erheb11ch starkerem Ma£e als b1sher auf Trans
parenz der Verwaltungstat1gke1t und auf se1ne E1nschal
tung 1n das kommunale Planungsgeschehen drangt. Der Ent
w1cklung des Anspruchsn1veaus steht auf der anderen Se1-
te e1ne E1nengung des Steuerungs- und Ressourcensp1el
raums gegenuber, dessen s1ch dle Gemelnde zur Erfullung
lhrer Aufgaben bedlenen kann. Unter dlesen Bed1ngungen
1st e1ne Auswe1tung und Verbesserung der kommunalen Lel
stungen nur durch elnen efflzlenteren Elnsatz der begrenz
ten M1ttel magllch, durch elne Verbesserung der gemelnd
llchen Planungstatlgkelt und elne "Rat1onallslerung" der
kommunalen Aufgabenerfullung.
D1e Kommunalverwaltung beflndet sich allerdlngs als planen
de Verwaltung noch immer 1m Experlmentlerzustand. Planun
gen und Plane glbt es genug, und der Umfang kommunaler
Planung wachst standig durch neue zu Ubernehmende Aufga-
ben und staatllche Planaufstellungsgebote. Das dadurch lmmer
drangender werdende Problem adaquater Planungsmethoden und
-verfahren konnte jedoch bisher nlcht befr1edlgend gelast
werden. Die blsher angewandten Verfahren slnd 1m Hlnbllck
auf dle erforderllche Efflzlenzstelgerung unzurelchend.
Sle basleren nlcht auf elnem Gesamtplanungskonzept, das
alle Teilplanungen zu lntegrleren in der Lage 1st, sle las
sen vlelmehr die einzelnen Fachplane relatlv lsollert ent
stehen und ablaufen; sie bieten auch nlcht dle Magllchkeit,
- 2 -
d1e zw1schen den E1nzelplanungen bestehenden Interdepen
denzen. d1e Ausw1rkungen und RUckw1rkungen der Fachpla
nungen auf andere kommunale Planungsbere1che zu berUck
s1cht1gen und e1ne z1el- bzw. ergebn1sor1ent1erte Ver
knUpfung von kommunalpol1 t1s.chen Programmen und kommuna
lem Budget herzustellen. DarUber h1naus 1st d1e derze1t1-
ge Kommunalplanung fast ausschl1elH1ch verwaltungs1nterne
Planungj d1e E1nbez1ehung der !jffentl1chkeit 1n den kommu
nalen Planungs- und Entsche1dungsprozee 1st b1sher n1cht
we1t ged1ehen.
D1e der zur Ze1t prakt1z1erten Pla
Unzul~ngl1chke1ten
nungsverfahren hofft man 1m System e1ner "1ntegr1erten
Stadtentw1cklungsplanung" bese1t1gen zu k~nnen. Ihre Auf
gabe besteht n1cht dar1n. Fach-. Personal-, F1-
s~mtl1che
nanz- und Invest1t1onsplanungen e1ner Geme1nde 1n e1nem
e1nz1gen neuen Stadtentw1eklungsplan darzustellen und, zu
sammenfassen. E1n solches Vorhaben organ1sator1sch
w~re
1m Verwaltungsablauf undurehfUhrbar und auch 1n der
Pr~
sentat10n zu unUbers1chtl1eh. Integr1erte Stadtentw1ck
lungsplanung mue s1eh daher v1el eher als Planung der Pla
nungen. als Modell zur und Vorausschau aller Zu
Erkl~rung
verstehen. d1e d1e Entw1cklung e1ner Stadt bzw.
sammenh~nge
e1ner Geme1nde best1mmen. und also umfassendes System der
Entw1cklungsprozeesteuerung. d1e s1ch 1n Entw1cklungspro
gramm. Baule1tpl~nen. F1nanz- und anderen Ressourcenpl~
nen konkret1s1ert. Zur Stadtentw1cklungsplanung 1n d1esem
S1nne vor allem:
geh~ren
- d1e Entw1cklung e1nes abgest1mmten Z1elsystems. an dem
d1e Gesarnthe1t kommunaler Planungen auszur1chten 1st.
- d1e Gew1nnung sektoraler und r~urnl1cher Bedarfsplane und
e1nzelner Programme,
- d1e be1 den
Qual1t~tsverbesserung E1nzelpl~nen.
