Procedimiento y justicia administrativa en América Latina

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Procedimiento y
justicia administrativa
en América Latina
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© 2009 KONRAD - ADENAUER - STIFTUNG e. V.
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Editor Responsable
Christian Steiner
Coordinador
Juan Pedro Machado Arias
Asistentes de Redacción
Ignacio Álvarez Río
Impreso en México – Printed in Mexico
Esta publicación se distribuye sin fines de lucro, en el marco de la cooperación internacional de la Fundación
Konrad Adenauer. Los textos que se publican son de la exclusiva responsabilidad de sus autores y no expresan
necesariamente el pensamiento de los editores. Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido con
inclusión de la fuente.
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CONTENIDO
Presentación de la KAS 5
Introducción 9
Semblanza curricular de los autores 13
I. Enfoque general 19
1. El procedimiento administrativo. Perspectivas constitucionales 21
Néstor Pedro Sagüés (Argentina)
2. Fundamentos del Derecho administrativo en Alemania 33
Sven Müller-Grune (Alemania)
3. La influencia del Derecho procesal administrativo europeo
(Francia, Alemania y España) en América Latina con especial
referencia al Derecho administrativo argentino 57
Pedro Aberastury (Argentina)
4. Las particularidades en la enseñanza del Derecho administrativo 89
Jorge Danós Ordóñez (Perú)
5. El procedimiento y proceso administrativos en la jurisprudencia de 123
la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Juan Pedro Machado (México)
II. Procedimiento administrativo 161
1. Principios generales del procedimiento administrativo: 163
hacia un estándar continental
Allan Brewer-Carías (Venezuela)
2. Intereses e interesados en el procedimiento administrativo 201
Osvaldo Alfredo Gozaíni y Alberto Biglieri (Argentina)
3. Panorama de un sistema tipo de justicia administrativa contemporáneo 229
Juan Carlos Esguerra (Colombia)

4 Usos y costumbres en el procedimiento administrativo:
una Administración al servicio de sociedades pluriculturales 249
Rosembert Ariza Santamaría (Colombia)
III. La jurisdicción Contencioso-administrativa 265
1. ¿Tribunales judiciales o administrativos? 267
Karlos Navarro y Miguel Ángel Sendín García (Nicaragua)
2. Ámbito y objeto de la jurisdicción contencioso administrativa: 291
hacia la consolidación de tribunales de plena jurisdicción
Aurilivi Linares Martínez (Venezuela)
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3. La oralidad en el nuevo proceso contencioso administrativo (Costa Rica) 327
Ernesto Jinesta Lobo (Costa Rica)
4. Procedimientos contenciosos administrativos y protección 359
de intereses difusos y colectivos
Luis Cordero Vega (Chile)
5. Medidas cautelares en el contencioso administrativo 385
de anulación uruguayo
Augusto Durán Martínez (Uruguay)
6. El control de la discrecionalidad administrativa en sede jurisdiccional 413
Jean Claude Tron Petit (México)
7. Ejecución de sentencias en el contencioso administrativo: 453
¿justicia eficaz?
Patricia Vintimilla (Ecuador)
8. Amparo administrativo en Bolivia 476
José Mario Serrate Paz (Bolivia)
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El Programa Estado de Derecho
de la Fundación Konrad Adenauer
La Fundación Konrad Adenauer es una institución política alemana
independiente y sin fines de lucro; se inspira en los principios del mo-
vimiento demócrata-cristiano y apoya la unificación europea, promueve
el entendimiento internacional y la cooperación al desarrollo. La funda-
ción lleva a cabo eventos de formación política, elabora análisis científi-
cos que sirven de base para la gestión política, otorga becas a personas
talentosas e investiga la historia del movimiento demócrata-cristiano.
La cooperación internacional es, por tradición, uno de los campos prio-
ritarios de su labor. Para su realización dispone de oficinas en todo el
mundo. Complementariamente a las 14 sedes en Latinoamérica que
concentran su trabajo en los respectivos países, existen cuatro progra-
mas regionales con una temática específica. Uno de ellos es el Programa
Estado de Derecho, establecido en el año 1991. Actualmente, el Progra-
ma cuenta con dos sedes regionales: La oficina en la Ciudad de México
se ocupa del área México Y Latinoamérica . Una segunda oficina en
Montevideo desarrolla sus actividades en los países de Sudamérica.
La finalidad del Programa Estado de Derecho es brindar apoyo sos-
tenido al desarrollo y a la profundización de un orden jurídico justo y
eficiente, basado en el principio de Estado de Derecho. El trabajo de la
Fundación Konrad Adenauer se fundamenta en la convicción de que la
democracia, el Estado de Derecho y una política que vela por la garan-
tía efectiva de los derechos humanos son condiciones indispensables
para el desarrollo sostenible en cualquier país del mundo.
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Procedimiento y justicia administrativa en América Latina
En casi todos los países latinoamericanos se ha establecido la democra-
cia como forma de gobierno, y las constituciones políticas consagran la
garantía de los derechos humanos, la división de poderes del Estado y
la libre elección de los gobernantes y representantes legislativos. Sin
embargo, en muchos casos, estos principios constitucionales todavía no
penetran plenamente el orden jurídico, las instituciones estatales y la
sociedad civil. En este contexto, las necesidades de reforma y de asesora-
miento se presentan en varios ámbitos: Por un lado, se requiere de una
adaptación de la legislación ordinaria a los postulados constitucionales,
particularmente con respecto a los procedimientos penales, civiles y ad-
ministrativos. Por el otro lado, es necesario una profesionalización de
las instituciones estatales, tanto en el ámbito administrativo como en
el legislativo y, especialmente, en el poder judicial como garante de la
legalidad y de la protección jurídica del ciudadano. Igualmente resulta
preciso concienciar y formar a la sociedad civil para que postule la pro-
tección efectiva del Estado de Derecho y los derechos fundamentales.
El Programa Estado de Derecho busca el fortalecimiento de las institu-
ciones democráticas, particularmente judiciales, mediante actividades
en áreas de derecho claves para el establecimiento y la consolidación
del Estado de Derecho. Actualmente, los ejes temáticos son:
• la protección de los derechos humanos, con especial atención a la
promoción y al fortalecimiento de las instituciones del Sistema In-
teramericano de Derechos Humanos así como de la Corte Penal
Internacional;
• la promoción de una división de poderes estable y clara, con espe
cial consideración de una justicia (constitucional) independiente;
• el apoyo de las iniciativas reformistas en el ámbito del derecho pro-
cesal, orientados al anclaje y al desarrollo de los principios del Es-
tado de Derecho dentro del orden jurídico;
• la creación de una cultura de transparencia y rendición de cuentas
en la actuación de las instituciones estatales, condiciones impor-
tantes para aumentar su eficacia y disminuir la corrupción;
• la promoción de procesos de integración regional jurídica, política
y económica como el MERCOSUR y el SICA, con especial atención al
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Presentación
desarrollo y a la implementación del Derecho Comunitario, así como
al fortalecimiento de los órganos jurisdiccionales supranacionales;
• la capacitación y especialización de jueces, fiscales, funcionarios
públicos, defensores públicos y otros operadores involucrados en el
ámbito de la procuración e impartición de justicia.
Como destinatarios y/o colaboradores de las actividades del Progra-
ma, se pueden nombrar magistrados de tribunales constitucionales y
de cortes supremas, jueces, fiscales, abogados, defensores públicos y
funcionarios de la administración de la justicia, defensores del pue-
blo, políticos dedicados al área del derecho, profesores de derecho en
universidades e institutos científicos independientes, funcionarios de
la administración pública (incluyendo a la policía), funcionarios de di-
ferentes organismos de integración y especialistas del derecho de in-
tegración, así como miembros de organizaciones de derechos humanos
estatales y no gubernamentales.
Dentro de las áreas temáticas arriba mencionadas, el Programa Estado
de Derecho organiza en todos los países latinoamericanos seminarios,
talleres, congresos nacionales e internacionales, foros de diálogo y cur-
sos de capacitación. En estos eventos se invitan a expertos nacionales
e internacionales tanto para brindar asesoría y capacitación como para
fomentar contactos y el intercambio entre profesionales de distintos
países. Las actividades nombradas se preparan y se implementan en lo
posible conjuntamente con contrapartes locales.
Adicionalmente, el Programa Estado de Derecho edita regularmente
publicaciones jurídicas sobre temas relacionados con nuestras activi-
dades. Todas las publicaciones son distribuidas a bibliotecas de faculta-
des de derecho, juzgados, parlamentos y organizaciones de la sociedad
civil de todo el continente.
Christian Steiner
Director del Programa Estado
de Derecho para Latinoamérica
-Oficina México-
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INTRODUCCIÓN
La vinculación del Estado de derecho y el Derecho administrativo no
es ninguna novedad. Si el Estado de derecho es, por utilizar una de-
finición clásica, “el Estado cuyo poder y actuación vienen regulados y
controlados por la ley” o el “imperio de la ley”,1 la actuación del más del
más dinámico, polifacético y ubicuo de sus componentes, la Adminis-
tración, necesariamente tendrá que venir impregnada de tal virtud, si
es que queremos afirmar la presencia de dicho Estado de derecho.
Visto al revés, desde la perspectiva del Derecho administrativo, la pecu-
liaridad de su contenido presupone, también por necesidad, la existen-
cia de un Estado de Derecho: la búsqueda de equilibrio entre privilegios
de la Administración y garantías de los ciudadanos, su aseguramiento
cuando se ha encontrado y su reconstrucción cuando se ha perdido.2
En términos de Otto Mayer, el Estado de derecho es “el Estado de un
Derecho administrativo completo”.3 Estamos hablando, pues, de la dis-
ciplina y racionalización de la actuación estatal.4
A partir de los ordenamientos jurídicos alemán y de la Unión Europea,
Schmidt-Assmann deduce algunas características del Estado de dere-
1 Díaz, Elías, “Estado de Derecho y sociedad democrática”, Cuadernos para el diálogo, Madrid,
1969, p. 11.
2 Cfr. García De Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón, “Curso de Derecho
administrativo, I”, 11ª edición, Civitas, Madrid, 2002, p. 51.
3 Citado por Schmidt-Assmann, Eberhard, “La teoría general del Derecho administrativo como
sistema, Objeto y fundamentos de la construcción sistemática”, INAP y Marcial Pons, Madrid,
2003, p. 55.
4 Idem
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Procedimiento y justicia administrativa en América Latina
cho relevantes para el Derecho administrativo: una actuación pública
en dos fases, la de decisión y ejecución, lo que posibilita la responsabi-
lidad, el control y la corrección. Igualmente abarca elementos formales
y materiales, estrechamente interconectados, lo que impide minusva-
lorar el elemento formal.5
Conviene resaltar la importancia de este último elemento, pues “la re-
gularidad procedimental es premisa para la racionalidad de las decisio-
nes públicas; al tiempo, la posibilidad de confiar en el orden jurídico es
condición elemental para la libertad”.6
------- 0 -------
La construcción del Derecho público en Latinoamérica ha sido equívoca
y por ello plagada de dificultades. Históricamente se planteó como mo-
delo un diseño constitucional que a la larga derivó en Ejecutivos fuer-
tes con tendencias a desbordarse, terreno fértil para el autoritarismo.
Es en ese contexto que resulta más que propicio el desarrollo de un
Derecho administrativo al seno de un proyecto más ambicioso de cons-
trucción de Estado de derecho. Derechos fundamentales, división de
poderes, legalidad, seguridad jurídica y tutela judicial, son principios
respecto a los cuales es menester elaborar una doctrina conforme a la
que se desenvuelva la Administración o el Ejecutivo, personificación
más emblemática del Estado en nuestra región.
En suma, la racionalización de la Administración como piedra de toque
para la configuración del Estado de derecho en América Latina.
Es así que el Derecho administrativo ha adquirido una importancia
decisiva en el continente al hilo del paulatino, tenaz y muchas veces
entorpecido desarrollo de los regímenes democráticos. No obstante ello,
se echa de menos una visión continental de algunos de los que cultivan
la materia, lo que asimismo se manifiesta en el crecimiento asimétrico
que ha tenido en cada uno de los países del orbe, muy a pesar de las
coincidencias culturales, políticas y jurídicas.
5 SScchhmmiiddtt--AAssssmmaannnn,, EEbbeerrhhaarrdd,, oopp.. cciitt..,, pp.. 5522..
6 Idem
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