prilog izvještaju evropske komisije o napretku crne gore za 2016.

206 Pages·2016·2.17 MB·Croatian

VLADA CRNE GORE
MINISTARSTVO VANJSKIH POSLOVA I EVROPSKIH INTEGRACIJA

PRILOG
IZVJEŠTAJU EVROPSKE KOMISIJE
O NAPRETKU CRNE GORE ZA 2016.
za period
1. septembar 2015. - 20. maj 2016.

Podgorica, maj 2016.

1
Uvod
Odnosi Crne Gore i Evropske unije
Crna Gora je na X Međuvladinoj konferenciji o pristupanju Crne Gore Evropskoj uniji, održanoj
u Briselu 21. XII 2015, otvorila pregovore u poglavljima 14 - Saobraćajna politika i 15 –
Energetika.
Program pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji za period 2016 – 2018, usvojen je na sjednici
Vlade 21. I 2016. Vlada je 21. IV 2016. usvojila i I kvartalni izvještaj o realizaciji obaveza iz
PPCG.
Obezbijeđeno je dalje efikasno sprovođenje obaveza iz SSP-a, u skladu s utvrđenom
dinamikom. Održana su četiri redovna godišnja sastanka sektorskih pododbora između
Crne Gore i Evropske unije: u Briselu su održani: 8-9. IX 2015. V sastanak Pododbora za
inovacije, ljudske resurse, informatičko društvo i socijalnu politiku; 9. XI 2015. VIII
sastanak Pododbora za poljoprivredu i ribarstvo; u Podgorici su održani: 17. XI 2015. VIII
sastanak Pododbora za ekonomska i finansijska pitanja i statistiku; i9-10. II 2016. VI
sastanak Pododbora za pravdu, slobodu i bezjednost.
V sastanak Zajedničkog konsultativnog odbora između Crne Gore i Komiteta regiona
Evropske unije na kojem su razmotreni osnovni izazovi lokalnih administracija u pristupnom
procesu, održan je na Cetinju 3. XI 2016.
V sastanak Odbora za stabilizaciju i pridruživanje održan je u Podgorici 9. XII 2015.
U Strazburu je 16 – 17. XII 2015. održan XI sastanak Parlamentarnog odbora EU i Crne
Gore za stabilizaciju i pridruživanje, dok je XII sastanak POSP-a održan u Podgorci 19-
20. V 2016
Drugi polugodišnji izvještaj o realizaciji adaptiranih akcionih planova za poglavlja 23 i
24 – peti po redu od početka godišnjeg izvještavanja – usvojen je 21. I 2016.
Imajući u vidu čl. 15 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, 15. III 2016. u Podgorici je
održan I sastanak Zajedničkog odbora između Crne Gore i Republike Albanije za
primjenu Sporazuma o saradnji između Vlade Crne Gore i Savjeta ministara Republike
Albanije u kontekstu pristupanja Evropskoj uniji. Takođe, 10 – 11. V 2016. održan je II
sastanak Zajedničkog odbora između Crne Gore i bjR Makedonije za primjenu
Sporazuma o saradnji između Vlade Crne Gore i Vlade bjR Makedonije u kontekstu
pristupanja Evropskoj uniji.
1. POLITIČKI KRITERIJUMI
1.1.1. SKUPŠTINA
Skupština je u periodu od 1. IX 2015. do 20. V 2016. donijela 35 zakona, među kojima su
Zakon o primjeni Sporazuma o stvaranju uslova za slobodne i fer izbore (18.V 2016), Zakon o
Centru za obuku u sudstvu i državnom tužilaštvu (23. IX 2015.), Zakon o oduzimanju
imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću (23. IX 2015.), Zakon o carinskoj službi
(28. XII 2015.), Zakon o energetici (28. XII 2015.), Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o
strancima (24. II 2016.).
Skupština je razmotrila više izvještaja uključujući Godišnji izvještaj o radu Sudskog savjeta za
2014. i ukupnom stanju u sudstvu za 2014, Izvještaj o radu Državne komisije za kontrolu
postupaka javnih nabavki za 2014, Izvještaj o reviziji Završnog računa budžeta Crne Gore za
2014, Izvještaj o stanju zaštite ličnih podataka i stanju u oblasti pristupa informacijama za
2014. i Godišnji izvještaj Nacionalnog mehanizma za prevenciju torture za 2014.
2
Na sjednici prvog vanrednog zasijedanja u 2016, održanoj u januaru, Skupština je razmotrila i
izglasala povjerenje Vladi. Skupština je 18. V 2016. donijela Zakon o primjeni Sporazuma o
stvaranju uslova za slobodne i fer izbore (Lex specialis), kao i odluku o razrješenju
predsjednika Skupštine Ranka Krivokapića. Na istoj sjednici, a na osnovu Zakona, izabrana su
dva potpredsjednika Vlade, ministar finansija, ministar unutrašnjih poslova, ministar
poljoprivrede i ruralnog razvoja i ministar rada i socijalnog staranja. Jedan potpredsjednik i
ministri izabrani su na osnovu jedinstvene liste opozicionih partija koje su potpisale
Sporazum.
Skupština je, 29. XII 2015. na osmoj sjednici drugog redovnog zasijedanja, izabrala Zaštitnika
ljudskih prava i sloboda.
U periodu od 1. IX 2015. do 1. V 2016. održano je pet posebnih sjednica Skupštine, i to dvije
posebne sjednice posvećene premijerskom satu i tri posvećene premijerskom satu i
poslaničkim pitanjima. Predsjedniku Vlade postavljeno je 26 pitanja, dok je ministrima
postavljeno 78 pitanja i jedno dopunsko pitanje.
Anketni odbor za prikupljanje informacija i činjenica o postupanju nadležnih državnih
organa u zaštiti imovine i javnog interesa prilikom prodaje imovine Duvanskog kombinata
Podgorica AD održao je 11 sjednica u okviru kojih je, shodno Zakonu o parlamentarnoj
istrazi, uzeo izjave od 13 lica i prikupio dokumentaciju od predstavnika organa uprave Crne
Gore, stečajnog upravnika DKP-a u stečaju, Centralne depozitarne agencije i predsjednika
Odbora direktora DKP-a u stečaju.
Radna tijela Skupštine su u periodu od 1. IX 2015. do 1. V 2016. održala sedam kontrolnih i
22 konsultativna saslušanja.
Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu održao je kontrolno saslušanje ministra pravde
na temu „Primjena i efekti Zakona o izvršenju i obezbjeđenju i Zakona o javnim izvršiteljima“
(22. XII 2015.); kontrolno saslušanje vrhovnog državnog tužioca, glavnog specijalnog tužioca
i ministra pravde na temu „Dosadašnja primjena u praksi i efekti novih instituta iz Zakonika o
krivičnom postupku (sporazum o priznanju krivice, svjedok saradnik i dr.) njihovi dometi i
ograničenja, kao i primjena Zakona o specijalnom tužilaštvu - efekti i problemi, s posebnim
osvrtom na model izbora šefa Specijalnog istražnog tima“ (10. II 2016.).
Odbor za ekonomiju, finansije i budžet obavio je kontrolno saslušanje ministra održivog
razvoja i turizma i odgovornog lica u Javnom preduzeću za Nacionalne parkove Crne Gore,
povodom negativnog mišljenja Državne revizorske institucije o finansijskoj reviziji i reviziji
pravilnosti Javnog preduzeća za Nacionalne parkove Crne Gore (22. II 2016); kontrolno
saslušanje ministra održivog razvoja i turizma i v.d. sekretara Sekretarijata za razvojne
projekte, kako bi se utvrdile činjenice i okolnosti u vezi sa validnošću izdate garancije,
shodno Aneksu ugovora, za završetak radova na hotelu „As“ u Perazića Dolu (18. IV 2016);
kontrolno saslušanje ministra kulture i direktora JU Muzički centar Crne Gore povodom
negativnog mišljenja o finansijskoj reviziji i uslovnog mišljenja o reviziji pravilnosti Državne
revizorske institucije na Finansijski izvještaj JU Muzički centar Crne Gore za 2014. godinu
(27. IV 2016).
Odbor za ljudska prava i slobode održao je, 29. II 2016, kontrolno saslušanje koordinatora
Koordinacionog odbora za praćenje implementacije Strategije za trajno rješavanje pitanja
raseljenih i interno raseljenih lica u Crnoj Gori, sa posebnim osvrtom na Kamp Konik I i II,
ministarke rada i socijalnog staranja na temu „Implementacija Strategije za trajno rješavanje
pitanja raseljenih i interno raseljenih lica u Crnoj Gori sa posebnim osvrtom na Kamp Konik“.
Odbor za zdravstvo, rad i socijalno staranje realizovao je, 20. IV 2016, kontrolno saslušanje
povodom Izvještaja o reviziji uspjeha Državne revizorske institucije „Izdaci iz budžeta Crne
Gore za sudske sporove po osnovu radnih odnosa“.
3
Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu održao je dva konsultativna saslušanja
kandidata koji su se prijavili na javne pozive za izbor dva člana Tužilačkog savjeta iz reda
uglednih pravnika (25. XI 2015. i 2. III 2016).
Odbor za međunarodne odnose i iseljenike održao je konsultativna saslušanja povodom
davanja mišljenja o kandidatima za mjesta izvanrednih i opunomoćenih ambasadora Crne
Gore: u Ujedinjenom Kraljevstvu Velike Britanije i Sjeverne Irske, na rezidentnoj osnovi, sa
sjedištem u Londonu (9. X 2015); u Južnoafričkoj Republici, Federalnoj Demokratskoj
Republici Etiopiji i Afričkoj uniji, na nerezidentnoj osnovi (30. X 2015); u Saveznoj Republici
Njemačkoj, na rezidentnoj osnovi, sa sjedištem u Berlinu (29. XII 2015), u Kraljevini
Saudijskoj Arabiji, na nerezidentnoj osnovi sa sjedištem u Podgorici (15. III 2016).
Odbor za evropske integracije održao je konsultativna saslušanja povodom razmatranja:
stepena realizacije preporuka usvojenih na X sastanku POSP-a (11. XII 2015); III
polugodišnjeg izvještaja o ukupnim aktivnostima u okviru procesa integracije Crne Gore u EU
za period januar – jun 2015, VI i VII kvartalnog izvještaja o ukupnim aktivnostima u okviru
procesa integracije Crne Gore u EU, za period april – jun i jul – septembar 2015, II i III
kvartalnog izvještaja o realizaciji obaveza iz Programa pristupanja Crne Gore EU za period
2015 – 2018. i Informacije o bilateralnoj saradnji Crne Gore sa državama članicama EU (23.
XII 2015); IV polugodišnjeg izvještaja o ukupnim aktivnostima u okviru procesa integracije
Crne Gore u Evropsku uniju, za period jul – decembar 2015; VIII kvartalnog izvještaja o
ukupnim aktivnostima u okviru procesa integracije Crne Gore u Evropsku uniju, za period
oktobar - decembar 2015; IV kvartalnog izvještaja o realizaciji obaveza iz Programa
pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji za period 2015 - 2018; Programa pristupanja Crne
Gore Evropskoj uniji za period 2016 - 2018; Izvještaja o realizaciji Akcionog plana za 2015. za
sprovođenje Strategije informisanja javnosti o pristupanju Crne Gore Evropskoj uniji 2014-
2018; Akcionog plana za 2016. za sprovođenje Strategije informisanja javnosti o pristupanju
Crne Gore Evropskoj uniji 2014-2018 (15. IV 2016).
Odbor za antikorupciju održao je, 27. IV 2016, konsultativno saslušanje direktora Agencije za
sprječavanje korupcije, na temu „Izvršavanje zakonskih nadležnosti Agencije za sprječavanje
korupcije.“
Odbor za zdravstvo, rad i socijalno staranje održao je, 15. X 2015, konsultativno saslušanje
v.d. generalne direktorke Direktorata za tržište rada u Ministarstvu rada i socijalnog staranja,
generalnog direktora Direktorata za budžet u Ministarstvu finansija, člana Senata Državne
revizorske institucije, glavne inspektorke u Odsjeku za inspekciju rada pri Upravi za
inspekcijske poslove, direktorice Zavoda za zapošljavanje Crne Gore, načelnice Fonda za
profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom, izvršne direktorice
Udruženja mladih sa hendikepom Crne Gore i predsjednika Savjeta Fonda za profesionalnu
rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom na temu „Efikasnost korišćenja sredstava
od doprinosa za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom“.
U okviru nadležnosti praćenja pregovora o pristupanju, Odbor za evropske integracije
razmotrio je i nacrte pregovaračkih pozicija Crne Gore za poglavlja 11 – Poljoprivreda i
ruralni razvoj, 12 - Bezbjednost hrane, veterinarstvo i fitosanitarni nadzor (3. II 2016.), 1 –
Sloboda kretanja robe i 22 – Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata (16.
III 2016).
Ovaj odbor je, takođe, u okviru aktivnosti usmjerenih na približavanje procesa evropskih
integracija građanima, posebno mladim ljudima, održao tribine na temu „Crna Gora i EU:
pregovori u poglavljima 11 – Poljoprivreda i ruralni razvoj i 12 – Bezbjednost hrane,
veterinarstvo i fitosanitarni nadzor“ (29. I 2016), na temu „Crna Gora i EU: pregovori u
oblasti slobode kretanja robe“ (14. III 2016), te tribine na temu evropskih integracija u
4
Gimnaziji „Tanasije Pejatović“ u Pljevljima (22. IV 2016), kao i sa učenicima Gimnazije Kotor
(27. IV 2016).
Akcioni plan za jačanje zakonodavne i kontrolne uloge Skupštine u 2016. pripremljen je sa
ciljem da se doprinese planskom, sistematskom i koordinisanom djelovanju svih učesnika u
procesu rada u Skupštini. Plan sadrži 64 aktivnosti i mjere, sa obrazloženjem, nosiocima,
rokovima realizacije i indikatorima uspješnosti, koje su, radi bolje preglednosti, grupisane u
tri dijela: jačanje zakonodavne i nadzorne funkcije Skupštine, jačanje administrativnih i
stručnih kapaciteta, te dalje poboljšanje otvorenosti i transparentnosti Skupštine prema
građanima i civilnim organizacijama.
Plan zakonodavnog rada Skupštine sadrži pregled predloga zakona čije je razmatranje
planirano tokom 2016. Ovim dokumentom, osim predloga zakona koji su u skupštinskoj
proceduri, obuhvaćeni su i predlozi zakona koje Vlada, u skladu sa Programom rada za 2016,
planira da utvrdi tokom tekuće godine.
Početkom 2016. pripremljeni su Izvještaj o sprovođenju Akcionog plana za jačanje
zakonodavne i kontrolne uloge Skupštine u 2015. i Informacija o sprovođenju Plana
zakonodavnog rada Skupštine za 2015, koji su dostupni na internet stranicama Skupštine.
Administrativni kapaciteti
Broj zaposlenih 1. V 2016. je 157. Pravilnikom o organizaciji i sistematizaciji Službe
Skupštine sistematizovano je 238 radnih mjesta od kojih je popunjeno 144. U periodu od 1.
IX 2015. zaposlene su tri osobe (rukovodilac Odjeljenja za internu reviziju; sekretarka
Odbora za evropske integracije; samostalna savjetnica III - saradnica u Sekretarijatu
Ustavnog odbora). Zaposleni su u periodu od 1. IX 2015. do 1. V 2016. pohađali 47 obuka.
Početkom 2016. donijet je Plan integriteta, u skladu sa odredbama Zakona o sprječavanju
korupcije.
Pristupačnost i transparentnost rada
Završeni su građevinski radovi i ugradnja i nabavka odgovarajućih platformi kojima je
omogućen nesmetan pristup zgradi Skupštine licima smanjene pokretljivosti i njihovo
učešće u radu Skupštine.
Pored navedenog, Skupština nastoji da internet stranice Skupštine učini pristupačnim i
jednostavnim za korišćenje najširoj javnosti. Rukovođena tim ciljem, slijepim i slabovidim
osobama omogućila je pristup vebsajtu početkom septembra 2015, tako što je njegov
raspored prilagodila popularnim softverima za čitanje.
Skupštini je u periodu od 1. IX 2015. do 1. V 2016. podnijeto 28 zahtjeva za slobodan pristup
informacijama. Skupština je odgovorila na sve podnijete zahtjeve, a na rješenja donijeta
povodom navedenih zahtjeva nije izjavljena nijedna žalba.
Pored mjesečnog biltena „Otvoreni parlament“, u ovom periodu na sajtu su objavljeni i
izvještaji o sprovođenju Akcionog plana i Plana zakonodavnog rada za 2015, kao i Izvještaj o
radu Skupštine za 2015. Na internet stranicama Skupštine Crne Gore objavljuju se i
istraživački radovi, u skladu sa posebnim pravilima za njihovo naručivanje i izradu.
1.1.2. VLADA
Skupština je 18. V 2016. izabrala dva potpredsjednika Vlade, ministra finansija, ministra
unutrašnjih poslova, ministra poljoprivrede i ruralnog razvoja i ministra rada i socijalnog
staranja, na osnovu Zakona o primjeni Sporazuma o stvaranju uslova za slobodne i fer izbore
(Lex specialis).
1.1.2.1 Realizacija Programa rada Vlade
5
Vlada je u periodu od 1. IX 2015. do 1. V 2016, od ukupno planiranih 149 obaveza realizovala
118, odnosno 79,19%.
Vlada je 18. i 19. IV 2016. održala tematsku sjednicu na kojoj je razmotren dokument
“Reforme za konkurentnost-2020”, kojim je definisan primaran cilj ekonomskog razvoja Crne
Gore – povećanje konkurentnosti ekonomije, kroz reforme u šest oblasti: rast i razvoj
preduzetništva, malih i srednjih preduzeća i investicija; tržište rada, socijalna zaštita i
penzijski sistem; sistem obrazovanja; sistem zdravstva; upravljanje javnim finansijama i
administrativna reforma. Vlada je, tim povodom, usvojila odgovarajuće zaključke koji sadrže
mjere i aktivnosti koje je neophodno preduzeti za ostvarivanje definisanog cilja.
1.1.2.2. Sprovođenje analize procjene uticaja propisa (RIA) u postupku izrade propisa
Vlada je u period 1. IX 2015-1.V 2016. utvrdila 77 predloga zakona i donijela 51 uredbu. Uz
52 predloga zakona i 36 uredbi predlagači su dostavili izvještaje o sprovedenoj analizi
procjene uticaja propisa (RIA).
Za 11 predloga zakona i jednu uredbu, Ministarstvo finansija je dalo mišljenje da ne treba
vršiti RIA-u, s obzirom da se predlozi zakona i uredba donose radi usaglašavanja sa Zakonom
o upravnom postupku, a za 10 zakona i 9 uredbi Ministarstvo finansija je dalo procjenu
finansijskih implikacija primjene ovih propisa i njihovog uticaja na poslovni ambijent.
Za Predlog zakona o budžetu Crne Gore za 2016, saglasno standardima, RIA nije rađena.
Izmjenama Poslovnika Vlade Crne Gore (“Sl. list CG”, br. 31/15) propisana je obaveza
predlagača da, uz predlog zakona ili drugog akta, Skupštini dostavlja i analizu procjene
uticaja propisa (RIA).
1.1.2.3 Transparentnost rada Vlade
Nastavljene su aktivnosti na daljoj afirmaciji transparentnosti rada Vlade i informisanja
javnosti o politikama Vlade.
Kao najznačajnije, treba istaći nastavak prakse održavanja otvorene sjednice Vlade na isteku
tekuće godine (treća otvorena sjednica održana je 24. XII 2015), na kojoj predsjednik Vlade,
kroz uvodno obraćanje, daje sažet pregled aktivnosti Vlade u toj godini i ključnih pravaca
djelovanja Vlade za sljedeću godinu.
Generalnom sekretarijatu Vlade podnijeto je ukupno 113 zahtjeva za pristup informacijama.
Postupak odlučivanja o devet zahtjeva je u toku, dok su svi ostali zahtjevi riješeni na jedan od
zakonom propisanih načina. Struktura podnosilaca zahtjeva je sljedeća: NVO 105, advokatske
kancelarije četiri, pravna lica dva, fizička lica šest.
1.1.2.4. Komisija za žalbe
Komisija za žalbe je u period od 1. IX 2015. do 1. V 2016. održala 36 sjednica i razmotrila
ukupno 695 predmeta od čega je 644 žalbe na akta prvostepenih organa i 51 predmet po
presudama Upravnog suda. Komisija je od ukupnog broja razmotrenih žalbi odlučila u 692
predmeta, dok su 3 predmeta ostala neriješena.
Od ukupnog broja riješenih predmeta u 423 predmeta žalba je usvojena, tj. poništeno je
prvostepeno rješenje i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje, u 228 predmeta
žalba je odbijena, u 11 odbačena i u 13 predmeta postupak je obustavljen, a u 17 predmeta
Komisija je usvojila žalbu i naložila prvostepenom organu da donese rješenje.
Komisiji je dostavljeno i 131 tužba, sa zahtjevom Upravnog suda da mu dostavi odgovor na
tužbu i spise predmeta. Komisija je odgovorila na 123 tužbe, a za 8 tužbi se čekaju originalni
spisi od prvostepenog organa.
6
Komisiji za žalbe dostavljena je 121 presuda Upravnog suda od čega je u 62 predmeta sud
odbio tužbu kao neosnovanu, u 51 predmetu usvojio tužbu i poništio rješenje Komisije, u 8
predmeta postupak je obustavljen.
Komisiji je dostavljeno 39 presuda Vrhovnog suda, od kojih je u 35 predmeta zahtjev za
vanredno preispitivanje sudske odluke odbijen, u 2 predmeta usvojen, a u 2 predmeta
odbačen.
Državna uprava
Razvoj politike i koordinacija
U cilju daljeg unapređenja sistema kreiranja politika Strategijom reforme javne uprave 2016-
2020 i AP za njeno sprovođenje planirana je reforma koja podrazumijeva izradu jedinstvenog
strateškog dokumenta Vlade za period 2016-2020. unapređenje sadašnjeg načina pripreme
Programa rada Vlade i Programa rada ministarstava, formulisanje godišnjih ciljeva i
indikatora za mjerenje uspjeha, kao i uvođenje novog sistema izvještavanja ministarstava o
kvalitetu urađenog posla i drugačiji pristup praćenju i ocjeni uspješnosti realizacije politika i
pripremu Godišnjeg izvještaja o radu Vlade. Nosilac reforme je Generalni sekretarijat Vlade,
odnosno njegov Sektor za planiranje, koordinaciju i praćenje realizacije politika Vlade.
Kada je riječ o postupku javnih konsultacija i saradnji s NVO ono je propisima uređeno. Naime,
Uredba o načinu i postupku sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona („Sl. list CG“, broj
12/12), obezbjeđuje normativne preduslove za efikasno sprovođenje konsultovanja javnosti u
procesu pripreme zakona, drugih akata, strateških i planskih dokumenata i na taj način je
usmjerena na jačanje participativne demokratije. Takođe, Uredbom o načinu i postupku
ostvarivanja saradnje organa državne uprave i nevladinih organizacija („Sl. list CG“, br. 7/12),
unaprijeđen je normativni okvir za saradnju sa NVO sektorom kroz tri modaliteta:
informisanje, konsultovanje i učešće predstavnika NVO u radnim tijelima koja obrazuju organi
državne uprave. Radna tijela u kojima participiraju predstavnici NVO su, uglavnom, formirana
radi pripreme akata javnih politika (propisi, strateška dokumenta i sl.).
Postupajući po ovim podzakonskim aktima, izvještaji o sprovedenim raspravama se objavljuju
na internet stranicama organa i predstavljaju sastavni dio materijala koji se dostavlja Vladi
prilikom razmatranja.
Izvještaj o sprovođenju Godišnjeg programa Vlade i budžeta, kvartalni i godišnji izvještaj o
pitanjima evropskih integracija i izvještaji o sektorskim strategijama, su javno dostupni i lako
razumljivi opštoj javnosti.
Strategijom reforme javne uprave 2016-2020 i AP za njeno sprovođenje planirano je
unapređenje sadašnjeg načina pripreme Programa rada Vlade i Programa rada ministarstava,
koje podrazumijeva formulisanje godišnjih ciljeva i indikatora za mjerenje uspjeha, kao i
uvođenje novog sistema izvještavanja ministarstava o kvalitetu urađenog posla i drugačiji
pristup praćenju i ocjeni uspješnosti realizacije politika i pripremu Godišnjeg izvještaja o radu
Vlade.
Skupštini na raspolaganju stoji nekoliko instrumenata za ostvarivanje parlamentarnog
nadzora, kao što su parlamentarna istraga, konsultativna i kontrolna saslušanja, poslaničko
pitanje, interpelacija i glasanje o povjerenju Vladi. Sredstvo za nadzor parlamenta nad radom
Vlade je i pravo parlamenta da donosi budžet i uz to nadzor nad tim da li se sredstva
upotrebljavaju odgovorno i u skladu sa planiranim politikama.
Upravljanje javnim finansijama
Vlada je 3. XII 2015. usvojila Program reforme upravljanja javnim finansijama 2016 -2020.
Programom se definišu ključni reformski planovi za naredni period u ovoj oblasti, koji imaju
za cilj povećanje odgovornosti i osiguranje pouzdanog finansijskog upravljanja, kroz
7
unapređenje ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti u upravljanju javnim resursima.
Program reformi upravljanja javnim finansijama ima širok obuhvat i pokriva sve oblasti
upravljanja javnim finansijama, uključujući: srednjeročno i godišnje planiranje resursa;
izvršenje budžeta; računovodstvo i izvještavanje; javnu unutrašnju finansijsku kontrolu; i
eksternu reviziju.
Ministarstvo finansija je u januaru 2016. formiralo Koodinacionu radnu grupu za
kontinuirano praćenje implementacje Programa reforme upravljanja javnim finansijama 2016
– 2020. Koordinacionu grupu čine predstavnici Ministarstva finansija, Državne revizorske
institucije, Uprave za javne nabavke, Poreske uprave, kao i Skupštine Crne Gore (Odbora za
ekonomiju, finansija i budžet). Radom Koordinacione radne grupe predsjedava predstavnik
Ministarstva finansija. Relevantni predstavnici koordinacione radne grupe trebalo bi da budu
uključeni u strukture za upravljanje, koordinaciju, monitoring, izvještavanje i evaluaciju nove
strategije reforme javne uprave. Koordinaciona radna grupa će održavati kvartalne sastanke,
sa ciljem razmatranja napretka ostvarenog u implementaciji Programa, pripreme izvještaja o
implementaciji i koordinacije aktivnosti u okviru projekata tehničke podrške u ovoj oblastii
pripremaće kvartalne izvještaje koje će podnositi Ministarstvu finansija, kao i Senatu DRI,
kako bi se na vrijeme osiguralo rješavanje eventualnih problema koji mogu uticati na
realizaciju Programa. Počev od 2017. do kraja februara mjeseca svake godine Ministarstvo
finansija će izvještavati Vladu o implementaciji Programa i predlagati eventualne izmjene i
dopune Programa. Ovaj izvještaj će biti zasnovan na rezultatima rada koordinacione radne
grupe i biće formalno usaglašen sa svim relevantnim institucijama. Na početku svake godine,
koordinaciona radna grupa će pripremati i detaljnije godišnje akcione planove za
implementaciju Programa. Akcioni plan koji je sastavni dio Programa predstavlja
sveobuhvatni plan aktivnosti za naredni petogodišnji period i osnovu za godišnje planove
implementacije. Ovaj akcioni plan će biti objedinjen i unificiran od strane koordinacione
grupe. Predloženi Program predstavlja „živi dokument“, što podrazumijeva njegovo inoviranje
jednom godišnje, shodno iskustvima koja će biti stečena tokom njegove realizacije, kao i
eventualnim promjenama u evropskom zakonodavstvu. Vlada će dva puta godišnje
informisati Evropsku komisiju o napretku ostvarenom u implementaciji Programa reformi
upravljanja javnim finansijama, odnosno sektorskih strategija na kojima se Program u velikoj
mjeri zasniva. Izvještaji o implementaciji će se pripremati počev od 2017, u skladu sa
zahtjevima vezanim za sektorsku budžetsku podršku, koji su indikativno planirani za prvi
kvartal. Sistem za praćenje će obuhvatati sljedeće informacije: ključne specifične slabosti
identifikovane prilikom analize slabosti, godišnje ciljeve, napredak u odnosu na posljednji
godišnji izvještaj o praćenju, izvor informacija za verifikaciju, reviziju ciljeva koje treba pratiti
naredne godine i srednjoročne ciljeve Programa. Posebni izvještaji o napretku u
implementaciji će se pripremati za sastanke Posebne grupe koja prati proces reforme javne
uprave u Crnoj Gori u procesu pristupanja EU. Pored toga, moguće je organizovati na zahtjev
Evropske komisije i Vlade stalni dijalog na tehničkom nivou. Izvještavanje o ostavrenom
napretku će se nastaviti i u okviru već ustaljenih mehanizama izvještavanja Evropske
komisije, što se posebno odnosi na Godišnje izvještaje o napretku.
U odnosu na ispunjenost ciljeva transparentnosti u srednjem roku, Ministarstvo finansija na
svom sajtu je objavilo Zakon o budžetu Crne Gore za 2016. i Zakon o završnom računu
budžeta Crne Gore za 2014. Takođe, mjesečno objavljuje mjesečne makroekonomske i
fiskalne indikatore gdje su dati indikatori realnog sektora, inflacije, monetarnog sektora,
stanje zaposlenosti i zarada, spoljnotrgovinske razmjene, stanja javnih finansija i stranih
direktnih investicija. Takođe, redovno se ažuriraju GDDS tabele sa fiskalnim i podacima o
javnom dugu koje se objavljuju mjesečno, gdje je data analitika za odnosni mjesec, ostvarenje
u odnosu na plan i poređenje sa istim mjesecom prošle godine, iznos prihoda, rashoda, stanje
deficita, otplate dugova i načina finansiranja nedostajućih sredstava.
8
Na sajtu Vlade nalazi se Nacrt zakona o budžetu Crne Gore za 2016, dok se na sajtu Skupštine
nalazi Predlog zakona o budžetu Crne Gore za 2016, mišljenja skupštinskih odbora upućeni
Odboru za ekonomiju, finansije i budžet, podnijeti amandmani na Predlog zakona od strane
skupštinskih poslanika, izvještaj Odbora za ekonomiju, finansije i budžet o razmatranim
amandmanima na Predlog zakona, lista glasanja od strane poslanika i Ukaz o proglašenju
Zakona o budžetu Crne Gore za 2016.
Tokom 2016. planirano je unapređenje transparentnosti kroz usvajanje i objavljivanje
Fiskalne strategije, implementaciju programskog budžeta, vizuelizaciju budžeta i
transparentniji prikaz projekata kapitalnog budžeta u pogledu uvođenja faza u realizaciji,
unapređenje obrazloženja budžeta prikazivanjem ukupne vrijednosti projekta i razdvajanjem
novih i projekata čija je realizacija već počela
Konkretnije unapredjenje je predviđeno Akcionim planom u IV kvartalu 2017. kroz
vizuelizaciju budzeta, kojoj će imati pristup građani, i uspostavljanje javnog registra svih
projekata koji se finansiraju iz kapitalnog budžeta u I kvartala 2017.
Državna služba i upravljanje ljudskim resursima (mjera 20%)
Pitanje organizacije i načina rada državne uprave propisano je Zakonom o državnoj upravi i
Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave.
Sistem zapošljavanja u državnim organima uređen je Zakonom o državnim službenicima i
namještenicima i relevantnim podzakonskim aktima, a koji se shodno primjenjuje i na
zapošljavanje na lokalnom nivou.
Na sistemu zapošljavanja državnih službenika i namještenika na osnovu zasluga, urađen je
značajan dio posla kako bi radna mjesta bila dostupna svim kandidatima pod jednakim
uslovima a napredovanje zavisilo od stručnih i radnih sposobnosti, kompetencija, kvaliteta
rada i ostvarenih rezultata rada. S druge strane, zakonom su jasno utvrđeni osnovi za
raspoređivanje i prestanak radnog odnosa, pri čemu nezadovoljan državni službenik,
odnosno namještenik ima pravo na pravnu zaštitu.
Kada su u pitanju službeničke pozicije koje pripadaju kategoriji visokog rukovodnog kadra
(sekretar i generalni direktor u ministarstvu, pomoćnik starješine organa uprave i pomoćnik
starješine službe i dr.), Zakon predviđa sprovođenje javnog konkursa i provjeru sposobnosti
putem strukturiranog intervjua. Kako bi se dodatno unaprijedio sistem zapošljavanja za ovu
kategoriju državnih službenika, u narednom periodu planira se utvrđivanje okvira
kompetencija.
Prema podacima iz CKE procenat žena u državnoj upravi je 42,10%, a muškaraca 57.90%.
Kada su u pitanju institucionalni kapaciteti za upravljanje ljudskim resursima, centralni organ
– Uprava za kadrove, funkcioniše sa 80% popunjenih kadrovskih kapaciteta i osposobljena je
da vodi, prati, implementira okvir politika i pravni okvir iz oblasti službeničkog sistema.
Jedinice za upravljanje ljudskim resursima su uspostavljene u organima državne uprave, ali sa
ograničenom popunjenošću. U segmentu unapređenja institucionalnih kapaciteta za
upravljanje ljudskim resursima, neophodno je kadrovsko i tehničko jačanje Uprave za
kadrove i jedinice za upravljanje ljudskim resursima, u cilju unapređenja njihove
funkcionalnosti.
U cilju povezivanja evidencije o zaradama zaposlenih državnih službenika i namještenika s
Centralnom kadrovskom evidencijom, Ministarstvo finansija mjesečno dostavlja Upravi za
kadrove spisak državnih službenika i namještenika iz organa za koje Ministarstvo finansija
vrši obračun zarada, u elektronskoj formi (.xls), na osnovu kojeg Uprava za kadrove upoređuje
spiskove i utvrđuje ažurnost podataka U slučajevima kada se utvrdi da postoje razlike, državni
organ je u obavezi da ažurira sopstvene podatke u Centralnoj kadrovskoj evidenciji i o tome
informiše Upravu za kadrove. Takođe, Uprava za kadrove jednom mjesečno obavještava
9
Upravnu inspekciju (MUP) i Budžetsku inspekciju (MF) o stanju ažurnosti Centralne
kadrovske evidencije na osnovu uporednih podataka iz Ministarstva finansija i Centralne
kadrovske evidencije.
Zakon o zaradama u javnom sektoru donesen je i počeo da se primjenjuje od marta 2016.
Ovim zakonom usklađene su zarade za slične poslove u cijelom javnom sektoru koji obuhvata
sve korisnike sredstava državnog budžeta, jedinice lokalne samouprave, preduzeća u
većinskom vlasništvu države, regulatorna tijela i dr. Pored korigovanja nejednakosti i
povećenja transparentnosti zarada, očekivanja od ovog zakona usmjerena su na stvaranje
sistema koji će biti stimulativan, promovisati nagrađivanje za ostvarene rezultate i koji će
uvažavati složenost poslova koji se obavljaju u okviru određenog radnog mjesta, kao i na
kvalitet njihovog vršenja.
Sistem kontinuiranog stručnog osposobljavanja i usavršavanja je uspostavljen. Državni
službenici i namještenici imaju pravo i obavezu da unapređuju svoje stručne sposobnosti kroz
Opšti Program stručnog usavršavanja i osposobljavanja državnih službenika i namještenika –
koji je namijenjen svim službenicima i namještenicima zaposlenim u državnim organima kao
i kroz Specifične programe obuke koji su namijenjeni određenoj ciljnoj grupi službenika i
namještenika, u cilju unapređenja znanja i vještina za efikasno obavljanje poslova radnog
mjesta.
Sistem ocjenjivanja se u praksi pokazao kao nezadovoljavajući i postoji svijest o potrebi da se
on reformiše. Nedostatak je i što se sistem ocjenjivanja ne sprovodi u potpunosti i nije uvezan
sa napredovanjem u slučaju najviše ocjene.
Neophodno je uvezati sistem stručnog osposobljavanja sa sistemom razvoja kadrova koji
podrazumijeva kadrovsko planiranje, ocjenjivanje službenika, njihovo napredovanje i
nagrađivanje.
Mjere za poboljšanje integriteta sadržane su ne samo u posebnim antikorupcijskim zakonima
nego i u drugim zakonima koji se odnose na rad državne uprave kao i etičkim kodeksima
(Zakonu o državnim službenicima i namještenicima, Zakon o državnoj upravi, Etičkom
kodeksu državnih službenika i namještenika, Zakonu o sprječavanju korupcije, kao i posebnim
Etičkim kodeksima).
U odnosu na obavezu donošenja planova integriteta od ukupno 102 institucije (shodno Uredbi
o organizaciji i načinu rada državne uprave, Zakonu o sudovima i Zakonu o državnom
tužilaštvu), u 92 su imenovani menadžeri integriteta i u 78 institucija su doneseni pojedinačni
planovi integriteta.
Od 01. I 2016. stupanjem na snagu Zakona o sprječavanju korupcije, monitoring usvajanja
planova integriteta vrši Agencija za sprječavanje korupcije. 30. IV 2016. 563 organa vlasti
dostavilo je planove integriteta Agenciji. Na osnovu planova integriteta, Agencija će početkom
2017. sačiniti izvještaj o donošenju planova integriteta u organima vlasti, koji će biti sastavni
dio godišnjeg izvještaja o radu Agencije. Organi vlasti su u obavezi da Agenciji do 15. IV 2017.
dostave izvještaj o sprovođenju plana integriteta za 2016, pa će naredni godišnji izvještaj o
radu Agencije obuhvatiti i analizu sprovođenja planova integriteta u organima vlasti. Analiza
će pokazati u kojoj mjeri su planovi integriteta postigli efekat u periodu od godinu dana nakon
njihovog usvajanja.
Odgovornost uprave
U institucionalnom smislu, Vlada utvrđuje i vodi politiku u oblastima iz svoje nadležnosti i u
tom cilju osniva organe državne uprave. U principu, linije odgovornosti su jasne i postoji
visok stepen nadležnosti u procesu odlučivanja, kada su u pitanju direktori samostalnih
organa uprave. Unutar ministarstava, generalni direktori su direktno odgovorni za
usmjeravanje politike u određenoj oblasti, ali im nedostaju praktični alati za upravljanje
10