Table Of ContentStefan Marschall
Parlamentsreform
Analysen
Politik - Gesellschaft - Wirtschaft
Eine Buchreihe
herausgegeben von
Klaus Schubert und Göurik Wewer
Band 67
Stefan Marschall
Parlamentsreform
Ziele, Akteure, Prozesse
Leske + Budrich, Opladen 1999
Der Autor:
Dr. Stefan Marschall Wissenschaftlicher Assistent am Lehrstuhl für
Politikwissenschaft 11 des Sozialwissenschaftlichen Instituts der Hein
rich-Heine-Universität Düsseldorf.
Gedruckt auf säurefreiem und altersbeständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Marschall, Stefan
Parlamentsreform . Ziele, Akteure, Prozesse / Stefan Marschall . - Opladen :
Leske und Budrich, 1999
(Analysen; Bd. 67)
ISBN 978-3-8100-2275-2 ISBN 978-3-322-95174-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-95174-8
© 1999 Leske + Budrich, Opladen
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Inhalt
1 Einführung......................................................................... 9
1.1 "Parlamentsrefonn" ............................................................. 10
1.2 Parlamentarische Verfahren und Demokratie ...................... 13
2 Parlamentsreformen und Deutscher Bundestag -
Vorgeschichte ..................................................................... 19
2.1 Orientierungsphase ................ .................................... .......... 19
2.2 Die große "kleine" Refonn der fünften Legislaturperiode... 22
2.3 Refonnen der siebziger Jahre und das Abgeordnetengesetz
von 1976.............................................................................. 25
2.4 "Enquete-Kommission Verfassungsrefonn"........................ 27
2.5 Die neue Geschäftsordnung von 1980 und die
Refonndebatte in den Achtzigern .............................. .......... 30
2.6 Deutsche Einheit und Parlamentsrefonn.............................. 36
2.7 Europäische Integration und Parlamentsrefonn................... 40
2.8 Bilanz................................................................................... 42
3 Parlamentsreform in der 13. Legislaturperiode -
Fallbeispiel. ......................................................................... 4S
3.1 Inhalte .................................................................................. 45
3.2 Phasen.................................................................................. 49
3.3 Akteure und Netzwerke ....................................................... 60
3.4 Bilanz................................................................................... 67
4 Strategie, Taktik oder Konzeptionslosigkeit? -
Zielsetzungen...................................................................... 73
4.1 Zielkategorien ................................. .............. ....................... 75
5
4.1.1 Stärkung des Parlaments im politischen System ....... 76
4.1.2 Stärkung der Stellung des einzelnen Abgeordneten.. 79
4.1.3 Verkopplung von Parlament und Bevölkerung ......... 81
4.1.4 Effiziente Arbeitsweise... ................. ..... ............... ...... 84
4.2 Unterschiede in der Zielwahrnehmung ................................ 85
4.3 Bilanz................................................................................... 88
5 Der Bundestag und seine aktuellen
Herausforderungen - Probleme ................... ... ....... ......... 91
5.1 Entparlamentarisierte Gesetzgebung.................................... 91
5.2 Grenzen der parlamentarischen Kontrollfähigkeit............... 95
5.3 Stellung des einzelnen Abgeordneten.................................. 96
5.4 Bevölkerung und Parlament - eine gestörte Beziehung?.... 99
5.4.1 Kenntnisse über das Parlament.................................. 99
5.4.2 Vertrauensdefizite - Imageprobleme ......................... 100
5.4.3 Anhaltende Vermittlungsprobleme ............................ 101
5.4.4 Responsivitätsdefizite................................................ 103
5.5 Effizienz- und Organisationsprobleme ................................ 105
5.6 Bilanz ................................................................................... 106
6 Was bleibt zu tun? - Reformperspektiven ....................... 109
6.1 Stärkung des Parlaments/der parlamentarischen Opposition.. 109
6.2 Verkopplung von Parlament und Bevölkerung ................... 110
6.2.1 Parlamentarische Public Relations ............................ 110
6.2.2 Internet und demokratische Repräsentation ..... "........ 111
6.2.3 Ausschußöffentlichkeit... ........................................... 114
6.2.4 Ombudsmann, Volksinitiative ................................... 116
6.2.5 Focus-Groups, Planungszellen ..... ...... ........... ...... ...... 119
6.3 Organisatorische Reformen ................................................. 120
6.3.1 Verlängerung der Legislaturperiode .......................... 120
6.3.2 Rolle des Plenums ..................................................... 121
6.4 Bilanz ................................................................................... 123
7 Ausblick ................ .............................................................. 127
Literatur ........................................................................................ 135
6
Materialien.................................................................................... 143
A Grundgesetzbestimmungen zum Bundestag ........................ 143
B Geschäftsordnung des Bundestages/lnhaltsübersicht .......... 147
C Abgeordnetengesetz/Inhaltsübersicht .................................. 152
D Historische Marksteine ........................................................ 154
a) "Kleine Parlamentsreform" - Schriftlicher Bericht des
Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und
Geschäftsordnung vom 12. Juni 1969 ............................. 154
b) Bericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform .... 159
c) Selbstverständnisdebatte vom 20. September 1984 ......... 166
d) Bericht der Ad-hoc-Kommission Parlamentsreform ....... 175
e) Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission
von Bundestag und Bundesrat ........................................ 182
E Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ................. 203
a) BVerfGE 40,296 - Abgeordnetendiäten ......................... 203
b) BVerfGE 80, 188 - Fraktionslose Abgeordnete .............. 208
c) BVerfGE 84,304 - Gruppen und Fraktionen .................. 212
F Parlamentsreform 1995 ........................................................ 216
a) Zusammensetzung der Reformgremien ........................... 216
b) Reformvorschlag des Ältestenrates.... ..... ...... .............. .... 221
c) Gesetzentwurf zur Änderung des Art. 48 Abs. 3 GG ...... 223
d) Bundestagsgeschäftsordnung - Erweiterte öffentliche
Ausschußberatung ........................................................... 226
e) Debauenbeiträge vom 21. September 1995..................... 227
t) Schlußbericht der Reformkommission ............................. 239
g) Presseausschnitte ............................................................. 246
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1 Einführung
Parlamente haben in den Demokratisierungsprozessen der vergange
nen Jahrhunderte eine wesentliche, wenn nicht sogar die entscheiden
de Rolle gespielt. Sie sind mitunter älter als die Demokratien, in de
nen sie wirken. In den westlichen Staaten weist der Parlamentarismus
eine erhebliche Beständigkeit auf; in den neudemokratischen Syste
men Mittel- und Osteuropas haben Volksvertretungen die Transfor
mationsvorgänge der achtziger und neunziger Jahre kräftig mitgestal
tet. Alles deutet darauf hin, daß Parlamente auch in Zukunft eine
wichtige Stellung in politischen Systemen auf regionaler, nationaler,
supranationaler und internationaler Ebene einnehmen werden, wenn
gleich unter grundlegend anderen Vorzeichen. Denn das Umfeld, in
dem sich Volksvertretungen bewegen, verändert sich rapide und Par
lamente wandeln sich in ihnen - müssen es sogar, wollen sie ihre Exi
stenz und Bedeutung auch in Zukunft sicherstellen. Gestalten die
Parlamente diesen organisationsinternen Wandlungsprozeß aktiv mit,
dann betätigen sie sich in einem ,,Feld", das man als "Parlamentsre
form" bezeichnen kann. Dieses Handlungsfeld soll Gegenstand der
folgenden Analyse sein.
Im Zentrum der Studie steht der Deutsche Bundestag, der in sei
nem fünfzigsten Lebensjahr auf eine facettenreiche Reformgeschichte
zurückblicken kann. An ihr lassen sich die Herausforderungen und
Reaktionen eines Parlaments in modemen Gesellschaften veranschau
lichen; die Fallanalyse erlaubt Rückschlüsse auf die Lage und Poten
tiale anderer Parlamente. Es gilt in einem ersten Schritt, die Ge
schichte von Parlamentsreformen im Deutschen Bundestag zu skizzie
ren. Als vertiefendes Fallbeispiel dient das sogenannte ,,Reformpa
ket", das der Bundestag in der vergangenen Legislaturperiode auf den
Weg gebracht hat. An diesem Vorhaben läßt sich illustrieren, in wel
chen Phasen und unter Beteiligung welcher Akteure Reformprozesse
ablaufen. Dieser Blick auf die Praxis ermöglicht die Ermittlung von
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Zielsetzungen, die hinter den Reformen stehen respektive stehen soll
ten. Es stellt sich anschließend die Frage, wo Defizite hinsichtlich der
formulierten Zielsetzungen zu verzeichnen sind - kurzum, wo noch
Reformbedarf besteht. Die abschließende Diskussion dreht sich um
die konkreten Chancen für die Realisierung weiterer Reformen.
1.1 "Parlamentsreform"
Der Begriff "Parlamentsreform" findet in verschiedenen Bereichen
Verwendung: in diversen wissenschaftlichen Disziplinen (vor allem in
der Rechts- und der Politikwissenschaft), in der parlamentarischen
Praxis sowie in der Berichterstattung der Massenmedien. Sein Ge
brauch in vielfältigen Zusammenhängen führt dazu, daß die begriffli
chen Konturen zu verschwimmen scheinen - zumal sich der Reform
begriff einer großen Beliebtheit erfreut und die negative Ladung von
Schlagwörtern wie "Reformstau" für die Frage sensibilisieren muß, ob
es sich immer um eine (parlaments-)Reform handelt, wenn von einer
solchen die Rede ist.
Kennzeichnet "Parlamentsreform" ein Tätigkeitsfeld, innerhalb
dessen sich Rollen und Handlungen ausmachen lassen, kann eine
weitere und konkretisierende Annäherung an den Begriff durch die
Frage nach den Handelnden, dem konkreten Reformobjekt und dem
Reformmodus versucht werden: Wer reformiert was auf welchem
Weg? Bei der Beantwortung der Frage lassen sich ein enges und ein
weites Verständnis von Parlamentsreform unterscheiden.
Was wird reformiert?
Gegenstand der Reform ist einem engen Begriff zufolge das Parla
ment, seine Arbeitsweise und Strukturen, kurz: seine Organisation.
"Parlamentsreform" bezeichnet demnach die plan volle und gezielte
Umgestaltung des Parlaments als Organisation, also die "institutio
nelle Reform" (Thaysen 1972). Ein geweiteter Begriff von Parla
mentsreform geht über die Institution Parlament hinaus und bezieht
das gesamte politische System oder Teile davon mit ein. In dem
zweiten Verständnis ist Parlamentsreform "Parlamentarismusreform",
also die planvolle Umgestaltung des politischen Systems als Ganzem.
Zwischen beiden Perspektiven verschwimmen die Konturen: Verän
derungen der Strukturen und Verfahrensweisen des Parlaments kön-
10
nen, ja müssen Auswirkungen auf das gesamte Regierungssystem zei
tigen, befinden sich doch Parlamente in einem dichten Geflecht mit
anderen politischen Organisationen. Gleichzeitig und deswegen rea
giert das Parlament in seiner Binnenorganisation auch auf Verände
rungen anderer Institutionen des parlamentarischen Regierungssy
stems.
Aufwelchem Weg wird reformiert?
Verfahrensreformen werden ihrerseits wiederum auf der Grundlage
von Verfahren durchgeführt. Mittels welchen Prozederes können Re
formen vorgenommen werden? Der Modus ergibt sich aus dem jewei
ligen Reformgegenstand. Geht es um die "institutionelle Reform",
dann gelten als Instrumente der Reform die Veränderungen des ein
schlägigen Parlamentsrechts, das die Arbeitsweise der Volksvertre
tung regelt. Das Parlamentsrecht wird somit zum Mittler zwischen den
Akteuren und dem Gegenstand der Reform, aber nicht zum eigentli
chen Reformobjekt.
Am Beispiel des Deutschen Bundestages wird deutlich, daß der
Bereich des Parlamentsrechts schwer abzustecken ist. Zum Parla
mentsrecht gehört unbedingt und zuerst die Geschäftsordnung des
Bundestages inklusive ihrer Anlagen (GO-Bn.1 In diesem Sinne be
titelte Hans Trossmann seinen Kommentar zur Geschäftsordnung
"Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages" (Trossmann 1977). Die
Geschäftsordnung kann als die "wichtigste Organisationsgrundlage
der Parlamentspraxis" eingestuft werden (Sommer/Graf von West
phalen 1996: 87). Ferner finden sich Regelungen zur parlamentari
schen Praxis in einfachen Gesetzen, zum Beispiel im Abgeordneten
gesetz, in welchem die Rechtsstellung der Parlamentarier festge
schrieben ist (s. Materialien C). Das Wahlgesetz ist wiederum maß
geblich für die Konstituierung des Parlaments. Das Bannmeilengesetz
regelt den "friedlichen Bannkreis" um die Liegenschaften des Bun
destages. Eine Reihe weiterer gesetzlicher Regelungen wie Abschnitte
des Parteiengesetzes oder das Richterwahlgesetz nehmen Einfluß auf
die inneren Abläufe im Parlament. Das Gesetz über die Befugnisse des
Petitionsausschusses und das Gesetz über den Wehrbeauftragten re-
Nach Artikel 40 Abs. 1 des Grundgesetzes gibt sich der Deutsche Bundestag
eine Geschäftsordnung. Zur Rechtsnatur der Geschäftsordnung vgl. Rit
zeUBücker 1998: Einleitung zum Kommentar (vgl. Materialien B).
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