Table Of ContentFrieder Naschold/Jörg Bogumil
Modemisierung des Staates
Grundwissen Politik
Herausgegeben von Ulrich von Alemann,
Roland Czada und Georg Simonis
Band 22
Frieder Naschold/Jörg Bogumil
Modernisierung des Staates
New Public Management und
Verwaltungsreform
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 1998
Die Autoren:
Frieder Naschold, geb. 1940, Prof. Dr., Studium der Politik-und Verwaltungswissenschaften
und Nationalökonomie in Tübingen, Erlangen, Yale und Ann Arbor 1959 bis 1966, Promotion
1966, Habilitation 1969, 1970 Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaften an der
Universität Konstanz, 1974 Rektor der Universität Konstanz, 1976 Direktor des International
Institute for Comparative Social Research and Labour Policy am Wissenschaftszentrum Ber
lin für Sozialforschung (WZB), seit 1988 Geschäftsführender Direktor des Forschungsschwer
punktes Technik-Arbeit-Umwelt des WZB; Direktor der Abteilung Regulierung von Arbeit,
seit 1991 zugleich S-Professur für Politische Wissenschaft an der Freien Universität Berlin,
Gastprofessuren in Harvard, Berkeley, Oxford, Oslo, Stockholm, Wien, seit 1995 Sonderbera
ter der Europäischen Kommission
Jörg Bogumil, geb. 1959, Dr. rer. soc., Studium der Sozialwissenschaften an der Ruhr
Universität Bochum von 1980 bis 1985, bis 1995 wissenschaftlicher Angestellter in verschie
denen Forschungsprojekten an der FernUniversität- GH - Hagen, der Fachhochschule Dort
mund und der Philipps-Universität Marburg, Promotion 1995; ab 1995 wissenschaftlicher
Assistent an der FernUniversität-GH - Hagen im Lehrgebiet Politikfeldanalyse und Verwal
tungswissenschaft.
ISBN 978-3-663-10835-1 ISBN 978-3-663-10834-4 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-10834-4
© 1998 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 1998
Das Werk einschließlich aller seiner Teil ist urheberrechtlieh geschützt. Jede Verwendung au
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zulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikro
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Inhalt
Verzeichnis der Abbildungen. ........... ....... ..... .... ..... ............ ... ..... ............... ...... 7
Abkürzungsverzeichnis .. ..... ....... ....... ........ .... .... ..... .... ........ ... ...... ... ......... ... ..... 9
Vorwort der Herausgeber . ...... ..... ........... ....... ........... ........ .... ... ... ... .... ............. 11
Einleitung: Aufbau und Zielsetzung des Buches............................................. 13
I Modernisierung des öffentlichen Sektors im internationalen
Vergleich (Frieder Naschold, Redaktion: Jörg Bogumil) ................... 19
I Entwicklung der Staatstätigkeit in den OECD-Staaten ........................ 21
2 Leitbilder öffentlicher Dienstleistungsproduktion................................ 25
3 Internationaler Leistungsvergleich des öffentlichen Sektors
in den OECD-Staaten........................................................................... 27
4 Zur Neubestimmung öffentlicher Aufgaben ......................................... 37
4.1 Empirische Erfahrungen....................................................................... 38
4.1.1 Kostensenkungsprogramme ................................................................. 38
4.1.2 Privatisierung öffentlicher Unternehmen ............................................. 40
4.1.3 Verselbständigung von Verwaltungseinheiten . ........ ....... ..................... 45
4.1.4 Auftraggeber-Auftragnehmermodelle .................................................. 46
4.1.5 Wettbewerbsmaßnahmen ..................................................................... 49
4.1.6 Verlagerung öffentlicher Aufgaben in die Gesellschaft....... ................ 51
4.1.7 Zusammenfassung................................................................................ 52
4.2 Konzeptionelle Ansätze........................................................................ 55
4.2.1 Konzept der staatlichen Kernaufgaben ......... ............. ... ......... .............. 55
4.2.2 Ziel-und kriterienorientierte Leistungstiefenpolitik ............................ 56
5 Zusammenfassende Thesen ..... ................................... ... .................. ..... 65
11 Zur Binnenmodernisierung des Staates am Beispiel Deutschlands -
Hintergründe, Leitbild und Maßnahmen (Frieder Naschold;
Redaktion: Jörg Bogumil) .................................................................... 69
Neue Anforderungen an den Staat: das veränderte Umfeld
am Ende des 20. Jahrhunderts ............................................................. 71
2 Zielsetzungen staatlicher Modernisierungspolitik in Deutschland ...... 75
3 New Public Management als Leitbild der Binnenmodernisierung ....... 77
3.1 Struktur-und Funktionselemente klassisch-öffentlicher Verwaltung.. 77
3.2 Elemente des New Public Management............................................... 79
5
3.3 Unterschiedliche Logiken im öffentlichen und privaten Sektor........... 83
4 Maßnahmen zur Modemisierung des öffentlichen Dienstes ....... ......... 87
4.1 Zur organisatorischen Modemisierung des öffentlichen Dienstes ....... 87
4.2 Zur Modemisierung der Verfahren ..................................................... 89
4.3 Zur Modemisierung des Personalmanagements................................... 91
4.4 Zur Modemisierung der Außenbeziehungen.. ... ............ ... ...... ....... ....... 94
4.5 Zur Modemisierung der rechtlichen Rahmenbedingungen .. ..... ........... 96
5 Rahmenbedingungen einer erfolgversprechenden
Binnenmodernisierung ......................................................................... 97
6 Zusammenfassende Thesen .................................................................. 105
III Binnenmodernisierung des Staates am Beispiel Deutschlands -
Entwicklungsstand und Implementationsstrategien
(Jörg Bogumil) ..................................................................................... 109
1 Verwaltungsaujbau und Aufgabenverteilung ....................................... 111
2 Erfahrungen mit Verwaltungsreformen ................................................ 117
3 Entwicklungsstand der Binnenmodernisierung .................................... 121
3.1 Modemisierung der Bundesverwaltung ............................................... 122
3.2 Modernisierung der Landesverwaltung ............................................... 127
3.3 Modemisierung der Kommunalverwaltung ........................................ 130
4 Implementationsstrategien auf kommunaler Ebene .......... ...... ... ..... ..... 135
4.1 Einführung eines Neuen Steuerungsmodells - das Beispiel
der Stadtverwaltung Hagen .................................................................. 137
4.1.1 Modemisierungskonzept ...................................................................... 137
4.1.2 Prozeßorganisation ............................................................................... 139
4.1.3 Erfolgsbilanz . ........ ......... ......... ........... ........ .... ......... .... ........ .... ............. 146
4.1.4 Total Quality Management - das Beispiel
der Stadtverwaltung Saarbrücken............. .................. ... ... ........ ... ......... 151
4.2.1 Modemisierungskonzept ...................................................................... 151
4.2.2 Prozeßorganisation ............................................................................... 153
4.2.3 Erfolgsbilanz ........................................................................................ 160
4.3 Reengineering - das Beispiel der Stadtverwaltung Wuppertal ............ 162
4.3.1 Modemisierungskonzept ...................................................................... 162
4.3.2 Prozeßorganisation ............................................................................... 164
4.3.3 Erfolgsbilanz ........................................................................................ 170
4.4 Implementationsstrategien im Vergleich .............................................. 174
5 Zusammenfassende Thesen .................................................................. 181
Literaturverzeichnis ......................................................................................... 191
Glossar ............................................................................................................. 199
6
Verzeichnis der Abbildungen
Abb. I: Staatliche Gesamtausgaben 1970 - 1991 (in Prozent des
Bruttoinlandproduktes). ..... ............... ............................................... 21
Abb. 2: Anteil der öffentlichen Beschäftigung an der Gesamtbeschäftigung
in ausgewählten OECD-Ländern ..................................................... 22
Abb. 3: Ausgabenstruktur einiger OECD-Staaten ............................... ........ 24
Abb. 4: Zwei konkurrierende Leitbilder
öffentlicher Dienstleistungsproduktion ................ ... .......... .............. 25
Abb.5: Entwicklungsvarianten des öffentlichen Sektors
im internationalen Vergleich ............. ................... ........................... 30
Abb.6: Modernisierungsinitiativen nach OECD-Ländern .......................... 32
Abb.7: Stärken- und Schwächenprofil des öffentlichen Sektors
in Deutschland ..................................................... ............................ 33
Abb. 8: Total sec tor productivity in U.K. public sec tor .............................. 42
Abb. 9: Kostenveränderungen nach der Organisationsreform ..... ................ 44
Abb. 10: Analytik eines abgestuften Staatsaufgabenkonzeptes...................... 57
Abb. 11: Eigenschaften von Leistungen ............. ........... ................................ 59
Abb. 12: Leistungsmerkmale und strategische Grundempfehlungen zur
Aufgabenerfüllung........................................................................... 60
Abb. 13: Alternativen der Erstellung öffentlich gewünschter Aufgaben ...... 61
Abb. 14: Analyseraster Leistungstiefe............................................................ 63
Abb. 15: Neuartige Typen von Problemlagen ............................................... 71
Abb. 16: Verändertes internationales Umfeld ................................................ 72
Abb. 17: Neustrukturierung des privaten Sektors nach japanischen
Produktions konzepten .................................................................... 72
Abb. 18: Konkurrierende Modernisierungsstrategien des Staates
in OECD-Vergleichsländern ............................... ................ ........ ..... 73
Abb. 19: Struktur- und Funktionselemente der klassischen öffentlichen
Verwaltung ..................................................................................... 77
Abb. 20: New-Public-Management-Bewegung: Zwei Regulierungsmodelle 79
Abb. 21: Gestaltungselemente des New Public Management ........................ 83
Abb. 22: Vergleich des öffentlichen und privaten Sektors ............................. 84
Abb. 23: Ressourcenmobilisierungsmodelle bei
Organisationsentwicklungsprozessen ............ ... ............. ................. 98
Abb. 24: Organisationsmodelle bei Entwicklungsprozessen.......................... 99
Abb.25: Machtstrategien im Modernisierungsprozeß .................................. 100
Abb. 26: Umsetzungs strategien ...................................................................... 102
Abb.27: Gliederungsplan der KGSt... ............................................................ 116
7
Abb.28: Prozeßorganisation in Hagen ........................................................... 140
Abb.29: Prozeßorganisation in Saarbrücken ................................................. 163
Abb. 30: Neues Organigramm Stadtverwaltung Wuppertal........................... 172
Abb. 31: Berichtswesen in Wuppertal ........................................................... 174
Abb. 32: Vergleichende Darstellung der Implementationsstrategien ............. 191
8
Abkürzungsverzeichnis
A Österreich
BAT Bundesangestelltentarif
CI Corporate Identity
DK Dänemark
FRG Deutschland
HK Haushaltskonsolidierung
GPR Gesamtpersonalrat
J Japan
KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
LOM Leitung, Organisation, Mitbestimmung
MbC Management by Competition
MbR Management by Results
N Norwegen
NL Niederlande
NPM New Public Management
NSM Neues Steuerungsmodell
NZ Neuseeland
OB Oberbürgermeister
OE Organisationsentwicklung
OECD organisation for economic corporation and developement
OStD Oberstadtdirektor
PE Personalentwicklung
PM Public Management
QZ Qualitätszirkel
S Schweden
SF Finnland
TQM Total Quality Management
UK Großbritannien
VHS Volkshochschule
WZB Wissenschaftszentrum Berlin
9
Vorwort der Herausgeber
Die bürokratische Organisation des Staates galt einst als Modell rationaler Auf
gabenerledigung. Jene beschaulichen Zeiten, als die Angestellten der Wirtschaft
ihre Tätigkeit am Vorbild der Beamten ausrichteten, sind indessen längst vorbei.
Die Verhältnisse haben sich geradezu umgekehrt. Die öffentliche Verwaltung ist
dabei, von der Wirtschaft zu lernen. Heutige Leitbilder entstammen der be
triebs wirtschaftlichen Management- und Organisationslehre. Regelbindung und
Berechenbarkeit gelten nicht mehr - wie in der Bürokratietheorie von Max We
ber - als Garanten guter Amtsführung. Vielmehr wird die einst hoch gepriesene
formale Rationalität der öffentlichen Verwaltung als Hemmnis effizienter Auf
gabenerledigung betrachtet.
Welche Konzeption der öffentlichen Verwaltung wird das alte Staatspara
digma ablösen? Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip stehen ei
nem Leitbild des Staates als Wirtschaftsunternehmen entgegen. Was sich ab
zeichnet, sind Veränderungen der Aufgabenwahrnehmung (zwischen öffentlich
und privat) sowie der Leitungsformen und des Organisationsaufbaues. Entspre
chende Konzepte werden seit geraumer Zeit diskutiert und vielerorts bereits an
gewandt. Frieder Naschold und Jörg Bogumil führen in diese Diskussion ein,
vertiefen sie theoretisch und berichten von Erfahrungen bei der Implementation
von Elementen eines "New Public Management". Die Abschnitte I und 11 bauen
auf dem im Berliner edition-sigma-Verlag erschienenen Buch "Modernisierung
des Staates" und auf weiteren Texten von Frieder Naschold aus den Jahren 1994
bis 1997 auf. In Absprache mit ihm hat sie Jörg Bogumil neu zusammengestellt,
ergänzt und redaktionell bearbeitet. Der Abschnitt III wurde von Jörg Bogumil in
Anlehnungen an seine eigenen Arbeiten zur Verwaltungsmodernisierung erstellt.
Zum besseren Verständnis der wesentlichen Begriffe im Rahmen des "New
Public Management" ist dem Band ein von Jörg Bogumil erstelltes Glossar bei
gefügt. Zum vertieften Weiterstudium findet man zudem nach Themenbereichen
gegliederte Literaturhinweise.
Dieser Band ist die erste verwaltungswissenschaftliche Veröffentlichung, die
im Lehrgebiet "Politikfeldanalyse und Verwaltungswissenschaft" der FernUni
versität entstanden ist. Er richtet sich an Studierende der Politikwissenschaft,
dürfte aber auch für VerwaltungspraktikerInnen von Interesse sein, wie erste
Lehrerfahrungen an der FernUniversität zeigen. Übergeordnetes Ziel ist es, Ori
entierung in der für viele kaum noch überschaubaren Verwaltungsmodernisie
rungsdiskussion zu vermitteln und eine vor allem betriebswirtschaftlich domi
nierte Diskussion mit politikwissenschaftlichen Argumenten anzureichern.
Hagen, im Juni 1997 Ulrich von Alemann, Roland Czada, Georg Simonis
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