medio ambiente

413 Pages·2009·6.37 MB·Spanish

Qlíticas
públicas
Sustentabilidad
y medio ambiente
TECNOLÓGICO
DE MONTERREY.
DR. RAFAEL RANGEL SOSTMANN
Rectordel Sistema Tecnológico de Monterrey
DR.JUAN MANUEL DURÁNGUTlÉRREZ
Rectorde laZona Metropolitana de la Ciudadde México
DR. JULIO ERNESTO RUBIO BARRIOS
DirectorAcadémicodel Campus Ciudad de México
DR. ENRIQUE ROBERTO TAMEZ MuÑoz
Directordela División de Humanidades y Ciencias Sociales
Blíticas
públicas
Sustentabilidad
y medio ambiente
Gabriel Ouadri de la Torre
TECNOlÓGICO
DE MONTERREY. .
CAMPUSCIUDADDEMEXICO
ENAPOVOALA
INVESTIGACIÓN MÉXICO'2006
ACAOEMICA
Estainvestigación,arbitrada porparesacadémicos,
se privilegiaconelavalde lainstitucióncoeditora.
La H. CÁMARADEDIPt'TADOS, LIXLEGISLATURA,
participaenlacoedicióndeestaobraalincorporarla
asu,erieCONOCERPARADECIDIR
Coeditoresdelapresenteedición
H. CÁMARADE DIPUTADOS, LIXLEGISLATURA
INSTITt'TOTECNOLÓGICOy DE ESTt'DIOSSUPERIORES
DE MONTERREY,CAMPUSCWDADDE MÉXICO
MIGUELÁNGELPORRÍ'A, librero-editor
Primeraedición, agosto del año 2006
© 2006
INSTITUTOTECNOLÓGICOYDE ESTUDIOSSUPERIORES
DEMONTERREY,CAMPUSCIUDADDE MÉxICO
© 2006
Porcaracterísticastipográficasy dediseñoeditorial
MIGUELÁNGEL PORRÚA, librero-editor
Derechos reselVados conforme a la ley
ISBN 970-701-815-1
Queda prohibidala reproducción parcialo total, directao indi
rectadel contenidode la presenteobra, sin contar previamente
conlaautorización porescritode los editoresen términosdela
LeyFederal del DerechodeAutory, ensucaso, de los tratados
internacionalesaplicables.
IMPRESOEN MÉXICO ~ PRlNTEDINMEXICO
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Amargura4,SanÁngel,Á1varoObregón,01000México, D.F.
Cassio Luiselli Fernández
Prólo~o
ESTE LIBRO viene a cubrir un importante vacío en el análisis y diseño de
políticas públicas en materia de sustentabilidad y medio ambiente. Se
tratadeun texto riguroso yactualsobredichos temas, enelque también
sedestaca la conveniencia de avanzar hacia la sustentabilidad a través de
instituciones y derechos eficaces y bien definidos. Además, a lo largo del
texto, el autor analiza y desarrolla los instrumentos normativos y econó
micos más modernos y efectivos en materia de política ambiental. Una
gran ventaja es que está planteado a partir de una óptica mexicana, don
de nuestragran diversidad ambiental, nuestros arreglos institucionales y
peculiares problemas, son tomados en cuenta y abordados desde diver
sos ángulos por el autor.
Laideade estetextosurgióde gratase interminablesdiscusiones con
Gabriel Quadri sobre la necesidad de que los estudiantes y especialistas
en temas de sustentabilidad y medio ambiente mexicanos, pudiesen
contar con un texto moderno y aplicable a nuestra realidad y problemas
específicos. De manera tal, que les permitiera no sólo conocer las técni
cas de análisis más rigurosas y actuales sobre el tema, sino tener de
primera mano una amplia gama de posibilidades normativas yeconómi
cas parainterpretarlasituacióndelasustentabilidadambientalenMéxico,
pero sobre todo para desarrollar proyectos y diseñar políticas públicas en
esta materia, que es particularmente compleja.
Es por eso que el Centro de Estudios de México, de la División de
Humanidades y Ciencias Sociales del Tecnológico de Monterrey, Cam
pus Ciudad de México, sugirió al ingeniero Quadri la realización del
presente trabajo y le brindó apoyo para su publicación. Se trata de un
texto de nivel universitario, pero también puede leerse como un com-
s
6/ CassioLuiselliFernández
pleto tratado para especialistas académicos y para quienes trabajan en
diseñar, implantar y evaluar políticas públicas, así como en el desarrollo
de diversos proyectos ambientales; tanto en el gobierno, como en las
empresas. Este libro es el primero en su tipo, y por su calidad y cober
tura, habrá de determinar un estándar difícil de superar. El libro tiene
una claraorientaciónhacia las políticas aplicadas; poresta razón el autor
concibió y organizó muchos de sus materiales con la finalidad de con
tribuir a resolver problemas concretos de la realidad mexicana contem
poránea. Sin embargo, por el tratamiento de los temas y solvencia aca
démica, puede ser muy útil para profesionistas y estudiosos de otros
países, sobre todo latinoamericanos.
El libro de Gabriel Quadri está organizado en 15 capítulos, relativa
mente autocontenidos, pero que se van concatenando con mucha cohe
rencia y lógica. El primero introduce el tema desde la perspectiva de la
situación objetiva del medio ambiente en el mundo y en México; se
trata de un capítulo muy informado y al día sobre la dimensión del de
safío ambiental a nivel planetario; pero es también una muy amena y
persuasiva introducción a toda la obra. Los siguientes capítulos, del se
gundo al cuarto, tratan de economía ambiental; le dan contenido analí
tico al concepto de sustentabilidadyexponen de modo lógico y conciso,
el instrumental analítico de la economía ambiental. En esta parte del
libro se desarrollan con mucha claridad dos conceptos fundamentales
para la materia y que son muy frecuentemente tratados en el mismo: los
conceptos de "externalidad" y de "bien público". En los capítulos que
siguen, del quinto al séptimo, se extiende el análisis para abordar otro
tema de capital importancia: el de las instituciones, sobre todo aquellas
que hacen viable o le dan contenido a la sustentabilidad. Aquí se inclu
yen los derechos de propiedad, los mecanismos para la acción colectiva,
la elección pública y los costos de transacción.
El capítulo octavo, que abre la dimensión instrumental, que luego
se desarrolla plenamente en los siguientes capítulos, resulta del mayor
interés e importancia. En éste se ubican yse describen, en función de su
relevancia y aplicabilidad, los diversos instrumentos de política que lue
go serán aplicados, atendiendo a las peculiaridades de sus ámbitos de
acción, tales como el territorio, el manejo de los recursos naturales y el
control de la contaminación. Estos instrumentos vande los estrictamen-
PróloQo / 7
te jurídicos y de comando y control, hasta los contractuales, los fiscales
y de mercado, entre otros.
El capítulo noveno, relativo al territorio, es muyoriginaly resulta par
ticularmente importante para el caso mexicano (o latinoamericano), pues
la gestión territorial ha sido el talón de Aquiles de nuestras políticas de
sustentabilidad ambiental. Esto es así porque a menudo, las diversas
formas de tenencia de la tierra y las distintas jurisdicciones de autoridad
territorial tal como existen, no conducen a una óptima explotación o
gestióndel territorio, ni mucho menos a la protecciónde los ecosistemas
y la biodiversidad. Quadritomaplenamenteen cuentaque las complejas
circunstancias de proveer bienes públicos con un enfoque territorial,
suponen entender y asumir las tensiones entre éstos y los derechos de
propiedad. En esta perspectiva, trata de modo claro y penetrante las
áreas naturales protegidas, los programas de desarrollo urbano y el or
denamiento ecológico del territorio. Asimismo, analiza a profundidad y
proponelaaplicaciónselectivade diversos instrumentos de tipo contrac
tual, tales como los servicios ambientales, las compras, arrendamientos
yusufructos de latierra,entreotrosmuchos. Los siguientes tres capítulos,
del1ü al 12, continúan el tema instrumental, empezando por las normas
ambientales (NOM en el caso de México); los estrictamente económicos y
de mercado, incluyendo los fiscales, los crediticios y los precios y tarifas.
Por último, se aborda el tema de la formulación de políticas públicas am
bientales, vistas como un conjunto coherente y secuencial.
En el capítulo 13, el autor trata del papel clave que pueden jugar las
empresas en la búsqueda de la sustentabilidad. Este es un tema que a
menudo se soslaya en la literatura especializada, pero que resulta de ca
pital importancia puesto que las empresas son principalísimos agentes
para la inversión, el empleo y el desarrollo económico. Aquí el autor
destaca importantes y novedosos instrumentos y prácticas ambientales
que pueden llevar a cabo las empresas privadas y que, lejos de afectar su
eficacia o incidir negativamente en sus costos, les permite crear valor y
empleos a la vez que contribuyen a la sustentabilidad.
En el capítulo 14, en forma sucinta pero suficiente, el autor analiza
las implicaciones internacionales y el proceso de desarrollo económico
internacional, desde la óptica ambiental; asimismo, trata sin soslayo los
principales problemas y oportunidades que se desprenden del actual
8/ CassioLuiselliFernández
proceso de globalización. Por último, en el capítulo 15, el libro termina
con una reflexión profunda que, a título de conclusión, refuerza la idea
de la primordial necesidad de contar con un sistema de instituciones y
derechos que hagan posible la sustentabilidad en diversos ámbitos y si
tuaciones. Postula, portanto, un entramado institucional donde elEsta
do y el mercado cumplan cada uno con sus cometidos, pero ambos so
metidos y acotados por la ley y el imperativo del bien común. Es en
esta reflexión final, de fondo, donde afirma que no existe, ni mucho
menos, contradicción alguna entre la sustentabilidad ambiental y las
políticas encaminadas aresolverla pobrezayencararladesigualdad. Una
vez más, el autor destaca el papel de las instituciones que a la vez que
fomenten el desarrollo provean los bienes públicos que demanda la sus
tentabilidad.
Es por todo esto que pensamos que el lector tiene en sus manos un
tratadomuycompletoyrigurososobre untemafundamental en nuestro
tiempo y circunstancia. Por sus conocimientos y experiencia nadie está
mejor calificado que Gabriel Quadri para llevarnos de la mano por
este deslumbrante recorrido del conocimiento del medio ambiente y de
cuáles son las mejores acciones para conservarloyenriquecerlo de modo
sostenido y a largo plazo.
[Tecnológico deMonterrey,
ciudad deMéxico,
agosto de 2006]
Capítulo 1
¿Por qué actuar? El Colapso
SE HA ACUMULADO una vastaliteratura sobre problemas ambientales. La
mayor parte de ellos están documentados con cierta profusión, junto
con muchas de sus funestas consecuencias para la vida en el planeta.
Esta literatura se difunde por casi todos los medios desde hace varias
décadas, y encuentra canales de expresión en voces autorizadas (y no
tanto), que día a día nos recuerdan los desatinos y hechos de barbarie
ambiental cometidos por la humanidad casi en todas las latitudes y cir
cunstancias sociales, culturales y económicas. La destrucción irreflexiva
y trágica del medio ambiente natural es, sin embargo, algo antiguo,
consustancial a cualquier sociedad que alcance o haya alcanzado una
escala o tamaño suficiente. Las evidencias históricas de ello son muchas,
y si bien no exoneran a las sociedades industriales modernas, sí las ubi
can en un continuo de desmanes ambientales cuyos orígenes se remon
tan alos tiempos originarios de las civilizaciones humanas desde Europa
y el oriente, hasta Oceanía y América.
De hecho, muchos pueblos y culturas se han colapsado y desapare
cido en tiempos históricos, o se han precipitado al caos por haber sido
incapaces de manejar de manera sustentable su medio ambiente. El
derrumbe de la civilización maya clásica y de otros pueblos precolombi
nos, de numerosas culturas polinesias, de fallidas colonias escandinavas,
de países como Haití y de Ruanda y otras naciones africanas, al igual
que angustiosas circunstancias de tensión, emigración y violencia en
varios países derivadas del agotamiento y destrucción ambiental, así lo
constatan.1 El México actual no es ajeno a ello; en los últimos tiempos
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