L'option de la relocalisation des activités et des biens face aux risques côtiers

349 Pages·2017·10.38 MB·French

présentée par
THÈSE / UNIVERSITÉ DE BRETAGNE OCCIDENTALE
sous le sceau de l’Université Bretagne Loire Lucile Mineo-Kleiner

pour obtenir le titre de
Préparée à l'Institut Universitaire Européen de la
DOCTEUR DE L’UNIVERSITÉ DE BRETAGNE OCCIDENTALE
Mer, au Laboratoire Géomer, LETG UMR 6554
Mention : géographie
CNRS, en partenariat avec le Laboratoire de
École Doctorale des Sciences de la Mer et du Littoral
Dynamique et de Gestion intégrée des Zones
Côtières de l'Université du Québec à Rimouski.
–
L'option de la relocalisation Thèse soutenue le 1er juin 2017

devant le jury composé de :

des activités et des biens
Catherine MEUR-FEREC
Professeur, Université de Bretagne Occidentale / directrice de
face aux risques côtiers : thèse

Guillaume MARIE
s tratégies et enjeux territoriaux
Professeur, Université du Québec à Rimouski / co-directeur de
thèse
en France et au Québec
Philippe DEBOUDT
Professeur, Université de Lille 1 / rapporteur
Lydie GOELDNER-GIANELLA
Professeur, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne / rapporteur
Pascal BERNATCHEZ
Professeur, Université du Québec à Rimouski / examinateur

Alain HÉNAFF
Maitre de conférences, Université de Bretagne Occidentale /
examinateur

Patrick PIGEON
Professeur, Université de Savoie / examinateur

Paul GINGRAS

Aménagiste, MRC de la Mitis / invité
2
Résumé : L’option de la relocalisation des activités et des biens face aux risques côtiers :
stratégies et enjeux territoriaux en France et au Québec.
Depuis 2012, le gouvernement français porte une stratégie nationale de gestion intégrée du trait de
côte tournée vers la relocalisation des enjeux bâtis, associée à un projet de territoire. Au Québec, une
telle stratégie n’a pas été élaborée, mais des habitations sont ponctuellement déplacées ou détruites
en situation d’urgence. Cette thèse de doctorat analyse la façon dont la question du recul des enjeux
est abordée en France et au Québec. Un premier bilan des expériences passées révèle que la
relocalisation telle qu’envisagée par le gouvernement français s’est rarement concrétisée. Face à ce
constat, l’objectif de cette recherche est de confronter les idées soutenues par les gouvernements à
travers leurs politiques publiques aux réalités du terrain et d’identifier les freins et les possibilités de
mise en œuvre d’un projet de territoire intégrant la relocalisation. Pour cela, une enquête a été menée
auprès d’acteurs institutionnels d’une part, et d’habitants de municipalités exposées en France et au
Québec d’autre part. Ces enquêtes révèlent des dissemblances dans la façon d’aborder le recul par les
gouvernements et les acteurs institutionnels, qui sont à relier à des différences fondamentales de
l’action publique dans les deux territoires. Mais, la mise en œuvre de cette option soulève aussi de
nombreuses questions communes, en matière de finances, de gestion du foncier et d’acceptabilité
sociale. Les freins majeurs identifiés concernent la gouvernance d’un projet de recul anticipé, qui
repose sur une idée impopulaire et relève du long terme. Les intérêts portés à différentes échelles
semblent actuellement suffisamment antagonistes pour compromettre l’émergence d’un projet de
territoire intégrant la relocalisation. Néanmoins, une proposition de loi en France et une évolution
récente de l’action du gouvernement québécois ouvrent de nouvelles perspectives.
Mots clés : relocalisation, recul du bâti, risques côtiers, érosion, submersion, perception,
gouvernance, articulation échelle locale/globale, France, Québec
Abstract: Opting for relocation of assets exposed to coastal risks :
strategies and territorial issues in France and Québec
Since 2012, the French government has carried out a national strategy for the integrated coastline
management that promotes managed retreat (or relocation) included in a territorial project. In
Quebec, such a strategy has not been developed, but houses are occasionally displaced or destroyed.
This PhD focuses on how managed retreat is tackled in France and in Quebec. A first assessment of
past experiences reveals that relocation has rarely been materialized as the French government
conceives it. The aim of this research is to confront the ideas supported by governments through their
public policy with the ground and to identify the obstacles and the possibilities of implementing
relocation. To reach this goal, we have gathered the opinion of institutional stakeholders through semi-
directive interviews. Two polls have also been carried out to get inhabitants point of view. These
surveys reveal dissimilarities in the approaches taken by governments and institutional actors in France
and Quebec. It reflects fundamental differences in public policy in both territories. Moreover, the
implementation of relocation raises many common issues, financial, land management and social
acceptability issues. Major constraints concern governance of relocation project, which is based on an
unpopular idea and is a long term challenge. Interests at different scales seem to be sufficiently
antagonistic to compromise the emergence of a territorial project integrating relocation. Nevertheless,
a law proposal in France and a recent evolution of the Quebec government's action open up new
perspectives.
Keywords: relocation, managed retreat, coastal risks, erosion, submersion, perception, governance,
local/global scale, France, Québec
3
Remerciements
Il est temps de les écrire ces remerciements ! La thèse aura été un exercice extrêmement
enrichissant, passionnant et difficile, « légèrement » envahissant sur les derniers mois. J’ai
appris beaucoup. Ce qui est formidable, c’est qu’il me reste encore énormément de choses à
apprendre ! J’adresse aujourd’hui mes remerciements à tous ceux qui m’ont permis de réaliser
cette thèse par leur implication ou leur soutien.
Tout d’abord je tiens très sincèrement à remercier mes deux directeurs de thèse, Catherine
MEUR-FEREC et Guillaume MARIE. Merci à vous deux de m’avoir accordé votre confiance pour
mener ce travail, moi qui sortais d’une formation d’ingénieur géologue et qui n’y connaissais
rien à la géographie ! Merci à vous d’avoir monté un projet de thèse bénéficiant de
financements suffisants pour que je puisse travailler dans de bonnes conditions et me
déplacer sur le terrain. Je vous suis particulièrement reconnaissante pour le temps que vous
m’avez accordé, pour votre disponibilité et vos conseils judicieux, ainsi que pour vos relectures
efficaces, et ce jusqu’au dernier moment. Merci pour votre patience, pour votre soutien sans
faille.
Je remercie l’ensemble des membres du jury qui ont accepté d’évaluer ce travail, en particulier
Lydie GOELDNER-GIANELLA et Philippe DEBOUDT qui en sont les deux rapporteurs, ainsi que
Patrick PIGEON, Pascal BERNATCHEZ, et en tant que membre invité, Paul GINGRAS.
Je remercie également les membres de mon comité de thèse : Brice TROUILLET, Pascal
BERNATCHEZ, Hélène MARTIN-BRELOT et en particulier Hélène REY-VALETTE. Je te suis très
reconnaissante pour nos échanges, notamment lors de l’élaboration du questionnaire.
J’adresse mes pensées à Élisabeth BONDU, pour le travail qu’elle réalise pour tous les
doctorants de l’EDSM.
Je souhaite également remercier tous les membres des laboratoires LETG UMR 6554 CNRS et
LDGIZC.
À Géomer, je suis particulièrement reconnaissante envers Laurence DAVID pour son soutien
jusqu’au dernier moment et les heures qu’elle m’a consacré. Je remercie également Isabelle
MESCOFF à qui je demandais des ordres de mission sans fin, multidestinations. Merci aussi à
Adeline MAULPOIX pour son aide précieuse sur R. évidemment, mes pensées s’adressent aux
doctorants : Marie J. & Marie T. & Marie G., Céline, Lucille, Mylène, Johan, Manu… Mine de
rien, je garderai un bon souvenir de longues journées studieuses entre « Petits Bâtards ! » et
de nos observations des étoiles du mois d’aout… à l’IUEM.
Au Lab de côtier, je remercie Susan DREJZA et Sylvio DEMERS, pour leur aide et leur amitié.
J’adresse aussi une pensée spéciale pour ma collègue de bocal Stéphanie VAN WIERTS ! Pour
continuer au Québec, merci encore à toute la famille DEMERS de m’avoir accueilli lors des
fêtes de Noël, j’en garde un excellent souvenir.
4
Je suis reconnaissante à ceux qui ont participé à la relecture: Marie, Lucille, Nina, Adeline, Félix
et ma mère.
Mes pensées s’adressent bien évidemment à tous les amis et les colocs qui m’ont soutenu ou
qui ont traversé avec moi ces dernières années. Les remerciements se feront de vive voix.
J’adresse tout de même une pensée particulière à ceux qui sont loin : Christine (on prend nos
billets maintenant ?), Sara (à notre fin de semaine dans les Cantons de l’Est)… Ju et la team de
prépa.
Un grand merci à Félix, Justine et Anne pour leur soutien des derniers moments. Je tiens
également à remercier les swingueurs. Vos petits messages d’encouragement lors de ces
derniers mois me sont allés droit au cœur. En particulier : Sandrine, Adrien, Guillaume,
David…et Maïwenn également. Yves, tu as mon « éternelle reconnaissance » pour ton soutien,
ta générosité et tout ce que tu as fait pour moi.
Pour finir j’adresse mes remerciements à ma famille, en particulier à ma mère (et ses
confitures de framboises).
Vincent, c’est ton tour maintenant !

5
Avant-propos
Ce travail a bénéficié d’une allocation de recherche doctorale de la Région Bretagne fléchée
par le LabexMER ainsi que d’un contrat doctoral d’établissement de l’Université de Bretagne
Occidentale (UBO).
Ce projet de recherche s’inscrit dans un programme de partenariat stratégique en matière
d’enseignement et de recherche du Conseil Franco-Québécois de Coopération Universitaire
(CFQCU) intitulé : « Étude et gestion des risques côtiers : expérimentation d’un réseau
d’échanges académiques et scientifiques Québec/France ». Les financements accordés par le
CFQCU ont permis de couvrir la majorité des frais de (nombreuses) missions en France et au
Québec. Enfin, pour les deux séjours effectués au Québec, ils ont été complétés par des
bourses de mobilité du LabexMer (aide de l’État gérée par l’Agence Nationale de la Recherche
au titre du programme « Investissements d’avenir » portant la référence ANR-10-LABEX-19).
Cette thèse de doctorat s’inscrit dans la continuité d’un stage de deuxième année de master
EGEL (Expertise et gestion de l’environnement littoral) développé à l’UBO, d’une durée de
quatre mois et ayant pour sujet : « Comparaison des politiques de prévention des risques
côtiers en France et au Québec » (Mineo-Kleiner, 2013). Il a été réalisé en partenariat entre le
Laboratoire de Dynamique et de Gestion Intégrée des Zones Côtières de l’Université du
Québec à Rimouski (UQAR) et le Laboratoire LETG Brest-Géomer (UMR CNRS 6554) de l’UBO,
sous la direction de Guillaume Marie et Catherine Meur-Ferec.

Sauf précision contraire, les éléments cartographiques ont été conçus et réalisés par Laurence
David (Laboratoire LETG UMR 6554 CNRS). Les schémas ont été conçus par l’auteure et
réalisés par Laurence David.

6
Sommaire
Remerciements ................................................................................................................. 4
Avant-propos .................................................................................................................... 6
Sommaire ......................................................................................................................... 7
Sigles et abréviations .......................................................................................................10
Introduction .....................................................................................................................12
1. Partie 1 – La relocalisation dans le contexte de la gestion des risques en France et
au Québec .......................................................................................................................17
1.1. Le littoral, un espace convoité ....................................................................................... 18
1.1.1. Le littoral français, du « territoire du vide » au « désir de rivage » .................................................... 18
1.1.2. Les rives du Saint-Laurent, au cœur de la colonisation du Québec .................................................... 22
1.2. Les politiques publiques de prévention des risques en France et au Québec ................... 28
1.2.1. Organisation administrative des deux territoires ................................................................................ 28
1.2.2. Le premier objectif de la gestion des risques : assurer la sécurité de la population .......................... 31
1.2.3. Informer et préparer la population face aux risques........................................................................... 32
1.2.4. La mise en œuvre de l’alerte et organisation des secours .................................................................. 34
1.2.5. Des soutiens financiers aux habitants en situation de sinistre imminent inégaux ............................. 35
1.2.6. Consolider les protections contre la mer ............................................................................................. 37
1.2.7. Prendre en compte les risques côtiers dans l’aménagement du territoire. ....................................... 40
1.2.8. Penser l’avenir à plus long terme dans un contexte de changement climatique............................... 43
1.3. Des exemples rares et peu documentés de recul anticipé en France et au Québec .......... 46
1.3.1. La relocalisation, essai de clarification du terme ................................................................................. 46
1.3.2. Recul et suppression d’enjeux bâtis en France .................................................................................... 48
1.3.3. Recul ou suppression d’enjeux bâtis au Québec ................................................................................. 56
1.3.4. Aperçu de la diversité des approches à l’international ....................................................................... 64
1.4. Conclusion de la partie 1 ............................................................................................... 68
2. Partie 2 –méthode ..............................................................................................71
2.1. Connaitre les positions des acteurs institutionnels sur la relocalisation par des entretiens
semi-directifs ............................................................................................................... 72
2.1.1. Comparer la vision des acteurs institutionnels .................................................................................... 72
2.1.2. Analyse thématique des entretiens ..................................................................................................... 73
2.1.3. Catégories des acteurs enquêtés ......................................................................................................... 74
2.1.4. Bilan des entretiens réalisés ................................................................................................................. 75
2.1.5. Déroulé des entretiens ......................................................................................................................... 76
2.1.6. Limites ................................................................................................................................................... 77
2.2. Approcher les perceptions des risques et les préférences de gestion des habitants par
questionnaires ............................................................................................................. 78
7
2.2.1. Une enquête élaborée dans l’objectif de favoriser les comparaisons avec de précédentes études. ... 79
2.2.2. Construction du questionnaire ............................................................................................................. 81
2.2.3. Population ciblée .................................................................................................................................. 84
2.2.4. Passation des questionnaires ............................................................................................................... 85
2.2.5. Analyse des résultats ............................................................................................................................ 85
2.2.6. Difficultés et limites .............................................................................................................................. 87
2.3. Une analyse fondée sur l’étude de nombreux sites ........................................................ 89
2.3.1. Présentation des sites étudiés en France............................................................................................. 90
2.3.2. Présentation des sites étudiés au Québec ......................................................................................... 105
3. Partie 3 : Résultats des entretiens menées auprès des acteurs institutionnels .... 115
3.1. Points de vue des acteurs institutionnels en France ...................................................... 116
3.1.1. Des conceptions variables de la relocalisation .................................................................................. 116
3.1.2. Relocalisation et échelles temporelles ............................................................................................... 117
3.1.3. Relocalisation et échelles spatiales .................................................................................................... 120
3.1.4. Les aspects fonciers et financiers ....................................................................................................... 123
3.1.5. Les relations entre acteurs ................................................................................................................. 130
3.2. Points de vue des acteurs institutionnels au Québec ..................................................... 137
3.2.1. Le recul envisagé selon le type d’enjeux ............................................................................................ 137
3.2.2. Relocalisation et échelles temporelles ............................................................................................... 140
3.2.3. Relocalisation et échelles spatiales .................................................................................................... 143
3.2.4. Les aspects fonciers et financiers ....................................................................................................... 145
3.2.5. Les relations entre acteurs ................................................................................................................. 152
3.3. Conclusion de la partie 3 : regards comparatifs France/Québec ..................................... 162
4. Partie 4 – Perception de la relocalisation par les habitants d’Ault et Sept-Îles .... 167
4.1. Contexte des enquêtes ................................................................................................. 168
4.1.1. Ault, un climat sous tensions .............................................................................................................. 168
4.1.2. Sept-Îles, la question des risques côtiers peu abordée dans l’actualité locale ................................. 169
4.2. Analyse ........................................................................................................................ 171
4.2.1. Caractérisation des deux échantillons de population enquêtée....................................................... 171
4.2.2. Perception des risques ........................................................................................................................ 184
4.2.3. Préférences en termes de gestion des risques .................................................................................. 197
4.2.4. La relocalisation .................................................................................................................................. 206
4.2.5. Aspects financiers de la relocalisation ............................................................................................... 216
4.2.6. Réimplantation et gestion des espaces libérés .................................................................................. 225
4.3. Conclusion de la partie 4 .............................................................................................. 232

8
5. Partie 5 – Discussion ......................................................................................... 235
5.1. Des politiques nationales de recul des enjeux qui reflètent des différences fondamentales
d’action publique entre la France et le Québec ............................................................ 236
5.1.1. Des politiques de gestion des risques côtiers établies sur des principes d’action différents .......... 237
5.1.2. Des principes d’actions issus de fondements politiques distincts .................................................... 239
5.2. Agir local ? ................................................................................................................... 244
5.2.1. Un portage local pour une approche territoriale intégrée, co-construite et acceptée .................... 244
5.2.2. Les limites du local .............................................................................................................................. 249
5.2.3. Une articulation des échelles de gouvernance indispensable .......................................................... 255
5.3. Les habitants en première ligne .................................................................................... 256
5.3.1. Des habitants conscients, mais peu inquiets ..................................................................................... 256
5.3.2. Des habitants qui se sentent privilégiés ............................................................................................. 257
5.3.3. Pas d’intervention de l’État sur notre terrain, pas d’État entre nous et la mer ............................... 257
5.3.4. Mais un État-providence pour se relever de la crise ......................................................................... 258
5.4. Le recul, une option à anticiper .................................................................................... 261
5.4.1. La gestion dans l’urgence ne devrait pas faire l’économie d’une anticipation ................................ 261
5.4.2. Des propositions pour inscrire le recul dans le temps ....................................................................... 261
5.5. Des pistes pour avancer ............................................................................................... 265
5.5.1. Aspects financiers d’un projet de recul anticipé ................................................................................ 265
5.5.2. Des innovations juridiques pour faciliter la gestion du foncier ......................................................... 271
5.6. Conclusion de la partie 5 .............................................................................................. 274
6. Conclusion générale .......................................................................................... 275
Bibliographie ................................................................................................................. 280
Liste de figures ............................................................................................................... 309
Liste des tableaux .......................................................................................................... 311
Table des matières détaillée........................................................................................... 312
Annexes ......................................................................................................................... 318

9
Sigles et abréviations

ACB : Analyse Coûts/Bénéfices
DDTM : Direction Départementale des
ACA : Analyse Coûts/Avantages Territoires et de la Mer (France)
ARK : Administration Régionale Kativik DEFRA : Department for Environment Food and
(Québec) Rural Affairs (UK)
ARUC : Alliance de Recherche Universités DGALN : Direction Générale de l'Aménagement
Communautés (Québec) du Logement et de la Nature (France)
ARUC-DCC : Alliance de Recherche Universités DICRIM : Document d’Information Communal
Communautés – Défis ces Communautés sur le Risque Majeur (France)
Côtières de l’estuaire et du golfe du Saint-
DPM : Domaine publique maritime (France)
Laurent (Québec)
DREAL : Direction Régionale de
BRGM : Bureau de Recherches Géologiques et
l’Environnement de l’Aménagement et du
Minières (France)
Logement (France)
BRILI : Bail Réel immobilier (France)
EPCI : Établissement Public de Coopération
BSL : Bas-Saint-Laurent (France) Intercommunal (France)
CatNat : régime des catastrophes naturelles EPF : Établissement Public Foncier (France)
(France)
EPRI : Évaluation Préliminaire des Risques
CEPRI : Centre Européen de Prévention du d’Inondation (France)
Risque d’Inondation
FEDER : Fonds européen de développement
CETMEF : Centre d’Étude Technique Maritime régional
et Fluviale, devenu CEREMA (France)
FPRNM : Fonds de Prévention des Risques
CEREMA : Centre d'Études et d'Expertise sur les Naturels Majeurs (France)
Risques, l'Environnement, la Mobilité et
GIEC : Groupe d’experts Intergouvernemental
l'Aménagement (France)
sur l’Évolution du Climat
CERMIM : CEntre de Recherche sur les Milieux
GIP : Groupement d’Intérêt Public (France)
Insulaires et Maritimes (Québec)
GIZC : Gestion Intégrée des Zones côtières
Comité ZIP : Comité de Zone d’Intervention
IAL : Information Acquéreur Locataire (France)
Prioritaire (Québec)
INSEE : Institut National de la Statistique et des
CG : Conseil Général, actuellement nommé
Études Économiques (France)
Conseil Départemental (France)
LAU : Loi sur l’Aménagement et l’Urbanisme
CPER : Contrat de plan État-région (France)
(Québec)
CR : Conseil Régional (France)
LCEE : Loi Canadienne sur l’Évaluation
CRAD : Centre de Recherche en Aménagement
Environnementale (Canada)
et Développement (Québec)
LCPE : Loi Canadienne sur la Protection de
CRÉ : Conférence Régionale des Élus (Québec)
l’Environnement (Canada)
CRR : Comité Régional de Rétablissement
LDCIZC : Laboratoire de Dynamique et de
(Québec)
Gestion Intégrée des Zones Côtières
DCE : Directive Cadre sur l’Eau (Union (Québec)
Européenne)
LENE : Loi portant Engagement National pour
DDRM : Dossier Départemental des Risques l’Environnement (France)
Majeurs (France)
LHE : Ligne des Hautes Eaux (Québec)
10