Les collectivités territoriales et la décentralisation

209 Pages·2016·4.491 MB·French

by  Michel Verpeaux, Christine Rimbault, Franck Waserman

Découverte de la vie publique e
une collection pour mieux comprendre… qu e
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LES COLLECTIVITÉS vie u v q u
TERRITORIALES e la c o b l i
ET LA DÉCENTRALISATION te d D é p u
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Depuis deux ans, les collectivités territoriales connaissent des v e
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évolutions très importantes. Loi MAPTAM de modernisation o i
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de l’action publique et d’affirmation des métropoles de janvier é
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2014, carte des régions redessinée, loi NOTRe d’août 2015 portant a
nouvelle organisation territoriale de la République, dix métropoles e l
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créées depuis le 1er janvier 2015, les métropoles du Grand Paris et
d'Aix-Marseille-Provence qui voient le jour début 2016… N
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Analysant ces transformations et les enjeux de la décentralisation, TI
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cet ouvrage est organisé autour de six thèmes : la diversité des S
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collectivités territoriales, les grands principes les régissant, A
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leurs compétences, leurs finances, la démocratie locale et T
N LES COLLECTIVITÉS
l’intercommunalité. E
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„ Des questions-réponses pour acquérir de manière rapide A D TERRITORIALES ET
les définitions et connaissances fondamentales (décentralisation, L
référendum local, intercommunalité, métropoles…). ET
S LA DÉCENTRALISATION
„ Des encadrés pour approfondir des sujets particuliers E
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(La métropole du Grand Paris ; le Sénat et la représentation des A
collectivités territoriales ; le financement de l’intercommunalité…). RI
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„ Des éclairages historiques et internationaux pour élargir la RIT
perspective (Les collectivités territoriales dans les Constitutions R
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françaises ; les grandes dates de la décentralisation ; T
les collectivités territoriales dans l’Union européenne…). S
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Diffusion : C
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légale et administrative L
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La Documentation française C
Tél. : [phone] Prix : 10 € S
www.ladocumentationfrancaise.fr E
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ISSN : 0981-3764 9:HSMBLA=VUV[[W:
La
ISBN : 978-2-11-010166-2 dF
DF : 1DV40820 documentation
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vie publiq collect territoriale 9e edition.indd 1 15/01/2016 14:40
Découverte
de la vie publique
LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES ET
LA DÉCENTRALISATION
9 e ÉDITION
Michel Verpeaux
Professeur à l’université Panthéon-Sorbonne (Paris 1)
Directeur du Centre de recherches en droit constitutionnel
Enseignant à Sciences Po
Christine Rimbault
Chargée d’enseignement (2004-2015) à l’université
Panthéon-Sorbonne (Paris 1)
Franck Waserman
Professeur à l’université du Littoral - Côte d’opale (ULCO)
Collection dirigée par Christine Fabre
La documentation Française
Autres titres parus dans la collection
Découverte de la vie publique
La protection sociale
À paraître en mars 2016
Fonction publique territoriale. Le statut en bref
octobre 2014
Les institutions de la France
4e édition novembre 2013
L’administration et les institutions administratives
2e édition septembre 2013
Les finances publiques
7e édition juin 2013 – 8e édition à paraître en 2016
L’Union européenne. Institutions et politiques
4e édition mars 2013
La justice et les institutions juridictionnelles
2e édition septembre 2012
Citoyenneté et vie démocratique
octobre 2005 – 2e édition à paraître en 2016
9e édition, février 2016
« En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la propriété
intellectuelle du 1er juillet 1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute
reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publica-
tion est strictement interdite sans autorisation expresse de l’éditeur. Il est
rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en
danger l’équilibre économique des circuits du livre.»
© Direction de l’information légale et administrative, Paris, 2016
ISBN : 978-2-11-010166-2
Autres titres parus dans la collection La collection Découverte
Découverte de la vie publique
de la vie publique
La protection sociale
À paraître en mars 2016
Fonction publique territoriale. Le statut en bref Découverte de la vie publique est une collection des Éditions
octobre 2014 de La Documentation française qui a pour vocation de pré-
Les institutions de la France senter de façon à la fois pédagogique et rigoureuse le fonc-
4e édition novembre 2013 tionnement des institutions et de la vie publique en France.
L’administration et les institutions administratives Pédagogique, car les textes sont élaborés par des spé-
2e édition septembre 2013 cialistes des questions abordées ayant une expérience de
Les finances publiques l’enseignement, mais aussi parce que chaque thème est
7e édition juin 2013 – 8e édition à paraître en 2016 traité sous forme de questions-réponses afin de le rendre
L’Union européenne. Institutions et politiques plus accessible. Tous les mots ou expressions techniques ou
4e édition mars 2013 spécifiques sont explicités.
La justice et les institutions juridictionnelles Rigoureuse, car le thème abordé dans un volume de la
2e édition septembre 2012 collection est traité de la façon la plus complète possible.
Citoyenneté et vie démocratique Des encadrés portant sur des sujets plus spécifiques ou
octobre 2005 – 2e édition à paraître en 2016 techniques complètent d’ailleurs les questions-réponses.
Chaque ouvrage se décline donc en plusieurs chapitres
composés de questions-réponses et d’encadrés, complétés
parfois par des schémas. Une annexe présente une liste de
liens vers des sites de référence. Enfin, la table des matières,
récapitulant la liste des questions-réponses et des encadrés,
permet de se retrouver rapidement dans l’ouvrage.
Cette collection est une déclinaison de la rubrique
« Découverte des institutions » du portail d’informations
9e édition, février 2016
citoyennes administré par la Direction de l’information
légale et administrative (DILA), www.vie-publique.fr, dont
elle constitue un utile complément.
« En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la propriété
intellectuelle du 1er juillet 1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute
reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publica-
tion est strictement interdite sans autorisation expresse de l’éditeur. Il est
rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en
danger l’équilibre économique des circuits du livre.»
© Direction de l’information légale et administrative, Paris, 2016
ISBN : 978-2-11-010166-2

SOMMAIRE
CHAPITRE 1
7 LA DIVERSITÉ DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
7 L’évolution des collectivités territoriales
17 Les catégories de collectivités territoriales
39 Les collectivités territoriales en Europe
CHAPITRE 2
47 LES GRANDS PRINCIPES RÉGISSANT
LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
47 État unitaire et décentralisation
51 La libre administration des collectivités territoriales
59 Le contrôle des collectivités territoriales
CHAPITRE 3
67 LA DÉMOCRATIE LOCALE
67 Les élections
76 Les élus et les organes locaux
83 La démocratie directe et participative
CHAPITRE 4
87 L’ACTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
87 Les compétences
102 Les moyens humains, matériels et financiers
CHAPITRE 5
111 LA COOPÉRATION LOCALE
ET L’INTERCOMMUNALITÉ
5
CHAPITRE 6
139 LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
139 Les enjeux financiers de la libre administration
155 Les instruments financiers locaux
178 L’utilisation de la ressource financière par les collectivités
territoriales
181 Les enjeux locaux de la crise des finances publiques
189 Les contrôles sur les finances locales
ANNEXE
197 LIENS UTILES
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CHAPITRE 1
LA DIVERSITÉ
DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
L’ÉVOLUTION DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Quels sont les apports
de la Révolution française ?
Avec la Révolution de 1789, la question des rapports entre
le pouvoir central et les autorités locales revêt ses caracté-
ristiques modernes.
f L’Assemblée constituante fixe les cadres territoriaux
encore en place aujourd’hui. Elle érige les communautés
d’habitants (paroisses, villages, bourgs, villes) en communes
(loi du 14 décembre 1789) et crée des départements (loi
du 22 décembre 1789). Ces lois consacrent également un
principe d’uniformité exigeant que tous les Français soient
soumis à une administration identique sur l’ensemble du
territoire. Les administrations locales des communes, districts
et départements doivent donc être régies par des règles
similaires au nom du principe d’égalité devant la loi défini
par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de
1789 et de la fin des privilèges votée le 4 août 1789.
Mais il ne s’agit pas d’une réelle décentralisation : l’admi-
nistration locale gère des affaires de l’État (les communes
ont la charge de la répartition des contributions directes ;
les départements ont vocation à gérer toutes les matières
administratives mais au nom du roi) par des organes néan-
moins élus. Seule la commune est conçue comme s’occupant
à la fois des affaires locales et nationales.
7
La diversité des collectivités territoriales
f Les difficultés rencontrées par la Révolution, à partir de
la Convention (1792), ont conduit l’État à recentraliser
l’administration locale. Il s’agissait de lutter contre les
tendances « fédéralistes » ou « girondines » qui marquaient,
en réalité, la volonté d’échapper au pouvoir révolutionnaire
parisien. Ce mouvement de recentralisation est consacré
par Napoléon Bonaparte avec la loi du 28 pluviôse an VIII
(17 février 1800). Elle organise une administration totale-
ment hiérarchisée depuis les préfets, qu’elle crée, jusqu’aux
maires. Toutes ces autorités locales sont nommées par le
pouvoir central.
Quels sont les apports de la IIIe République ?
La IIIe République est le point de départ de la décentralisa-
tion moderne. Après la révolution de juillet 1830, des lois sur
l’organisation locale avaient été votées, et certains projets
avaient été élaborés à la fin du Second Empire (1852-1870).
Mais c’est le changement de régime politique en 1870 qui
amorce de réelles évolutions administratives. Cette longue
période de soixante-dix ans (1870-1940) est surtout marquée
par le vote de deux lois qui vont s’appliquer durant plusieurs
décennies.
f La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux est
adoptée au lendemain de la Commune de Paris. Le conseil
général devient l’entité chargée de gérer les affaires du
département. Il est aidé en cela par une commission dépar-
tementale élue en son sein et dont les réunions étaient plus
fréquentes que celle du conseil général.
Le préfet détient la fonction exécutive et reste le véritable
« patron » de l’administration départementale. Président
du conseil général, il dirige les séances. C’est la crainte de
confier trop de pouvoirs à un élu départemental qui conduit
à la mise en place de ce régime de semi-décentralisation
qui va perdurer jusqu’en 1982.
f L’autre loi est celle du 5 avril 1884 relative à l’orga-
nisation municipale, encore appelée la Grande Charte
municipale. Elle fait de la commune une véritable collectivité
8
L’évolution des collectivités territoriales
décentralisée car le conseil municipal, désormais, « règle par
ses délibérations les affaires de la commune ». L’organisation
de la commune, le fonctionnement de ses organes, fixés par
cette loi, ne connaîtront que très peu d’évolutions jusqu’à
nos jours. Les lois de décentralisation des années 1980 ne
concerneront qu’assez peu la commune, en dehors de la
question des compétences.
Quels sont les apports des lois
de décentralisation des années 1980 ?
Adoptées à partir de 1982, les « lois Defferre » (du nom du
ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation de l’époque)
correspondent à la volonté politique de la gauche, alors
au pouvoir, de réaliser une profonde décentralisation de
l’administration française. Ces lois constituent ce que l’on
a appelé plus tard l’« acte I » de la décentralisation.
f La première loi est celle du 2 mars 1982 relative aux
droits et libertés des communes, des départements et des
régions. Elle remplace la tutelle pesant sur les collectivités
territoriales par un contrôle a posteriori confié au juge admi-
nistratif, transfère la fonction exécutive départementale et
régionale au profit des présidents de conseil général et de
conseil régional, et transforme les régions en collectivités
territoriales de plein exercice.
Suivirent de très nombreux textes, relatifs :
– à certaines collectivités particulières (Corse, régions
d’outre-mer, certains territoires d’outre-mer comme la
Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française…) ;
– au nouveau mode de scrutin des communes de 3 500 habi-
tants et plus ;
– au transfert des compétences de l’État vers les collecti-
vités territoriales dans de nombreux domaines (urbanisme,
action sociale, formation professionnelle, gestion des collèges
et lycées) par les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983.
La loi du 26 janvier 1984 crée une fonction publique
territoriale.
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