LE POLITICHE PUBBLICHE: Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti

249 Pages·2017·2.647 MB·Italian

by  Luigi Bobbio, Gianfranco Pomatto, Stefania Ravazzi

Le politiche pubbliche
Gli autori hanno lavorato insieme a questo libro per diversi anni. Purtroppo, pochi giorni dopo
la chiusura del volume e l’avvio delle stampe, Luigi Bobbio è improvvisamente mancato. È a Luigi
che dedichiamo il manuale, perché gli siamo completamente debitori dell’idea iniziale,
dell’entusiasmo necessario ad affrontare l’impresa, del rigore e dello spirito critico con cui sono stati
scritti e riscritti i vari capitoli, delle conoscenze e dell’esperienza accumulate lungo una vita di
studio e di lavoro sul campo.
Gianfranco e Stefania
Luigi Bobbio
Gianfranco Pomatto
Stefania Ravazzi
Le politiche
pubbliche
Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti
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Indice
Capitolo 1. Che cos’è una politica pubblica
1. Alla ricerca di una definizione: «ciò che fanno i governi»
2. Alla ricerca di una definizione: «la risposta a un problema collettivo»
3. Le politiche e la politica
4. Le politiche e le leggi
5. Le politiche come ipotesi
6. Le politiche come cicli
7. Perché occuparsi delle politiche pubbliche
8. Perché occuparsene in Italia
Capitolo 2. Gli attori
1. Un esempio: l’introduzione del pedaggio in città
2. Tipi di attori
3. I politici
4. I burocrati
5. I portatori di interesse (o stakeholders)
6. Gli esperti
7. I giornalisti
8. E i cittadini?
9. Le reti di attori
Capitolo 3. Tipi di politiche
1. La tipologia di Lowi
2. La tipologia di Wilson
3. Politiche e politica
4. Nei panni dei policy makers: politiche «facili» e politiche «difficili»
Capitolo 4. I problemi pubblici e l’agenda
1. Cosa sono i problemi pubblici
2. Alle radici dei processi di framing
3. Le conseguenze del framing
4. Agenda pubblica e agenda istituzionale
5. La teoria dei flussi multipli
6. Nei panni dei policy makers
Capitolo 5. Gli strumenti
1. Regolazione
2. Gestione pubblica diretta
3. Incentivi e disincentivi
4. Nudge: la spinta gentile
5. Comunicazione
6. Strumenti procedurali
7. Lasciar fare
8. Nei panni dei policy makers: la cassetta degli attrezzi
Capitolo 6. La formulazione
1. La questione dell’incertezza
2. La razionalità onnicomprensiva
3. La razionalità limitata
4. L’incrementalismo
5. L’ambiguità e il modello «bidone della spazzatura»
6. Nei panni dei policy makers: situazioni diverse, processi diversi
Capitolo 7. Decidere in condizioni di conflitto
1. La lotta
2. Il voto
3. La negoziazione
4. La deliberazione
5. L’autorità politica
6. L’autorità terza
7. Il sorteggio
8. La gara
9. Nei panni dei policy makers: procedure a confronto
Capitolo 8. L’attuazione
1. Che cos’è l’attuazione?
2. La complessità dell’azione congiunta
3. Gli interessi degli attori
4. Le strutture di implementazione
5. La discrezionalità dei burocrati
6. Nei panni dei policy makers: quali strategie di azione adottare?
Capitolo 9. La valutazione
1. Che cosa possiamo valutare
2. Valutare le prestazioni
3. Valutare gli effetti
4. Capire i meccanismi
5. Valutazione e policy making
Capitolo 10. Come cambiano le politiche
1. Tipi di mutamento
2. La teoria del rimbalzo elastico
3. Il modello delle coalizioni di sostegno
4. La teoria delle traiettorie cumulative
5. I tre modelli a confronto
Capitolo 11. Dietro le quinte
1. Descrivere le politiche
2. Stimare l’influenza delle condizioni ambientali
3. Identificare fattori e meccanismi che incidono direttamente sui processi
4. Nei panni del ricercatore: gli errori da evitare
Bibliografia
Indice dei nomi
Indice analitico
Capitolo 1
Che cos’è una politica pubblica
 1. Alla ricerca di una definizione: «ciò che fanno i governi»
 2. Alla ricerca di una definizione: «la risposta a un problema collettivo»
 3. Le politiche e la politica
 4. Le politiche e le leggi
 5. Le politiche come ipotesi
 6. Le politiche come cicli
 7. Perché occuparsi delle politiche pubbliche
 8. Perché occuparsene in Italia
Sfogliando le pagine di un giornale o scorrendo le news sul web è possibile imbattersi in
notizie come queste.
1. Pedaggio in città. A Singapore, Londra, Oslo, Milano e in altre metropoli, chi entra in
automobile nella città o nel suo centro storico deve pagare un pedaggio. Questa misura si
prefigge di migliorare la qualità dell’aria e ridurre la congestione.
2. Reddito minimo garantito. Alcuni paesi hanno introdotto da tempo il cosiddetto reddito
minimo garantito (chiamato anche reddito di cittadinanza): ai disoccupati e a coloro che
svolgono lavori saltuari e mal pagati, lo stato offre un contributo mensile che permetta loro di
raggiungere un livello minimo di reddito. Spesso i beneficiari devono impegnarsi a seguire
corsi di formazione o a partecipare a programmi finalizzati al reinserimento lavorativo.
3. Innovazione industriale. Per favorire la competitività delle imprese, Stati e Regioni hanno
introdotto incentivi per stimolare l’innovazione industriale, finanziando progetti di ricerca e
sviluppo promossi congiuntamente da imprese, università e centri di ricerca.
4. Riscaldamento globale. Da più di 20 anni tutti i governi del mondo si riuniscono
periodicamente per decidere come contrastare il riscaldamento del pianeta. Gli impegni presi
a livello internazionale per la riduzione delle emissioni di CO devono essere messi
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concretamente in pratica in ciascun paese, anche se non vige un sistema internazionale di
sanzioni per i paesi inadempienti.
5. Figlio unico. Per contrastare l’aumento della popolazione, la Cina aveva introdotto nel 1979
l’obbligo del figlio unico per tutte le famiglie. La misura ha prodotto, alla lunga, gravi
inconvenienti e 36 anni dopo è stata modificata: ora alle famiglie cinesi è consentito avere due
figli.
6. Fondi strutturali. In Europa esistono grandi disparità di tipo economico che è interesse
comune cercare di colmare. Circa un terzo del bilancio dell’Unione europea (UE) è costituito
da fondi (detti fondi strutturali) che sono impiegati per finanziare progetti a favore delle
regioni meno sviluppate dell’UE (per esempio quelle dei paesi dell’Est e, in Italia, alcune
regioni del Sud).
7. Terrorismo internazionale. Tutti gli stati europei sono alla ricerca di misure che possano
servire a contrastare e soprattutto prevenire il terrorismo internazionale di matrice islamista.
Si tratta di un obiettivo complicato, soprattutto perché è difficile ricostruire la catena di cause
e motivazioni che generano questi atti terroristici.
Queste sette notizie si riferiscono a interventi molto diversi tra di loro: ce ne sono alcuni
adottati (o proposti) su scala internazionale (esempi 4, 7), altri su scala europea (esempio 6),
nazionale (esempi 2, 3, 4, 5, 7), regionale (esempio 3, 4) o comunale (esempio 1). Queste misure,
inoltre, riguardano settori diversi. Per esempio, le misure contro il riscaldamento globale
interessano campi quali l’ambiente, i trasporti, l’energia, lo sviluppo economico; gli interventi per
contrastare e prevenire il terrorismo internazionale possono toccare campi quali l’integrazione
degli stranieri, i flussi di migranti, la sicurezza nazionale, gli scambi commerciali, i servizi
pubblici nelle città, ecc.
E tuttavia, malgrado tali differenze, questi sette casi hanno qualcosa in comune: si riferiscono
tutti a politiche pubbliche. Potremmo infatti parlare di «politica per la limitazione del traffico»
nell’esempio 1, di «politica per il reddito minimo» nell’esempio 2, di «politica per l’innovazione»
nell’esempio 3, di «politiche contro il riscaldamento globale» nell’esempio 4, ecc.
Che cos’è dunque una politica pubblica?
◼ 1. Alla ricerca di una definizione: «ciò che fanno i governi»
Esistono due famiglie di definizioni di politica pubblica. La prima famiglia pone l’accento sul
soggetto che le formula e le mette in atto: da questo punto di vista ciò che caratterizza le politiche
pubbliche è il fatto che si tratta di azioni o interventi decisi e realizzati da istituzioni pubbliche nel
quadro della loro azione di governo. Per esempio, una delle definizioni più brillanti e più
semplici è quella proposta dallo studioso americano Thomas Dye: «Le politiche pubbliche sono
ciò che i governi scelgono di fare o di non fare» (1976, p. 1).
La parola «governo» è qui usata (come avviene di solito in inglese) in senso ampio: non si
riferisce specificamente all’esecutivo, come avviene in italiano, ma all’insieme delle istituzioni che
contribuiscono a definire l’azione pubblica (gli organi esecutivi, le assemblee legislative, la
magistratura, la pubblica amministrazione, ecc.). Invece di dire «ciò che i governi fanno», noi
potremmo dire: «ciò che lo Stato fa», se vogliamo riferirci alle politiche dello stato nazionale,
oppure «ciò che l’Unione europea fa», «ciò che la Regione fa», «ciò che il Comune fa» se
vogliamo riferirci rispettivamente alle politiche europee, regionali o comunali. Quest’ultimo
accenno ci aiuta a capire perché Thomas Dye parla di «governi» al plurale: ogni singolo cittadino
americano è il destinatario di politiche pubbliche che sono decise o messe in atto da governi
diversi: da quello federale, da quello del suo Stato o del suo Comune. Lo stesso vale per ogni
cittadino europeo, che è contemporaneamente destinatario di politiche europee, nazionali,
regionali e comunali. Possiamo dire che ogni cittadino è governato da più governi, ciascuno dei
quali agisce entro il proprio territorio e entro la propria sfera di competenza.
Quando analizziamo le politiche pubbliche noi vediamo all’opera più istituzioni
contemporaneamente. Per esempio, nella lotta contro l’inquinamento dell’aria, che è uno dei
tanti temi controversi e di difficile soluzione, sono coinvolti sia l’Unione europea, sia gli Stati, le
Regioni e i Comuni. È il contributo di ognuno e il rapporto che ciascun livello di governo
intrattiene con gli altri che determina gli eventuali successi o fallimenti della politica. Ma anche
nel caso delle politiche pensionistiche, che sono solitamente di competenza esclusiva degli Stati,
le misure che vengono effettivamente praticate sulla platea dei beneficiari, sull’entità delle
pensioni, sull’età pensionabile, ecc., dipendono dalle scelte dei poteri esecutivi (in particolare i
ministeri competenti), dei parlamenti (in particolare dalle commissioni competenti), dalle
informazioni prodotte dagli enti previdenziali che raccolgono i contributi ed erogano le pensioni,
dalle sentenze delle corti costituzionali o di giustizia che interpretano e talvolta annullano
disposizioni di legge e modificano quindi i regimi pensionistici e, infine, dai vincoli sulla finanza
pubblica posti in sede europea. Possiamo quindi sintetizzare il pensiero di Dye affermando che le
politiche pubbliche sono per lo più intergovernative o multilivello, ossia sono il frutto di scelte
compiute da più istituzioni, spesso poste a livelli territoriali diversi.
Nella sua definizione, Thomas Dye aggiunge che per politica pubblica deve intendersi non
solo ciò che i governi fanno, ma anche ciò che non fanno. Anche l’inerzia è un fatto che genera
conseguenze. Se di fronte all’aumento dello smog in una città il governo comunale decide di
lasciar correre per non inimicarsi i negozianti o gli automobilisti, sperando che la situazione
migliori spontaneamente, ha compiuto comunque una scelta che avrà i suoi effetti. Del resto, ci
sono molti problemi scottanti che i governi preferiscono non affrontare o rinviare. Anche queste
scelte che consistono nel non scegliere produrranno qualche risultato sul problema originario:
potranno per esempio incancrenirlo o, viceversa, farlo dimenticare all’opinione pubblica. Molto
spesso si sentono dire frasi del tipo: «l’Italia non ha una politica di difesa del suolo dalle
alluvioni», oppure «l’Italia non ha una politica industriale». Con queste espressioni si intende
sottolineare polemicamente che il nostro paese non è attrezzato per far fronte alle alluvioni che si
verificano sempre più spesso, o che non ha adottato misure specifiche per stimolare e valorizzare
il settore industriale. Invece, anche queste non-azioni, questi interventi mancati, possono essere
considerati come politiche pubbliche a tutti gli effetti. Non diremo perciò che l’Italia non ha una
politica per la difesa del suolo, ma, se mai, che tale politica è sbagliata, confusa, funziona male.
Non diremo che l’Italia non ha una politica industriale, ma che tale politica procede caso per caso
senza un criterio definito o che si preferisce lasciar agire le dinamiche del mercato.
La definizione di Thomas Dye, e le molte altre che mettono l’accento sul governo in quanto
soggetto che fa (o non fa) determinate scelte, è molto importante, perché aiuta a vedere l’aspetto
dinamico delle istituzioni pubbliche. Normalmente, invece, noi ne vediamo soprattutto l’aspetto