Las provincias argentinas en el escenario internacional

264 Pages·2008·1.45 MB·Spanish

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ISBN 978-987-22328-7-0
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9 789872 232870
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LAS PROVINCIAS ARGENTINAS EN EL ESCENARIO INTERNACIONAL
DESAFÍOS Y OBSTÁCULOS DE UN SISTEMA FEDERAL
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Iglesias, Eduardo
Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos
y obstáculos de un sistema federal / Eduardo Iglesias; Valeria Iglesias;
Graciela Zubelzú. - 1a ed. - Buenos Aires: Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2008.
268 p.; 23x16 cm.
ISBN 978-987-22328-8-7
1. Relaciones Internacionales. I. Iglesias, Valeria II. Zubelzú,
Graciela III. Título
CDD 327.1
Las Provincias Argentinas en el escenario internacional
Desafíos y obstáculos de un sistema federal
© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Esmeralda 130, Piso 13, C1035ABD Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Argentina
http://www.undp.org.ar
ISBN 978-987-22328-8-7
Primera edición: 800 ejemplares
Diseño y armado: Rosario Salinas
Hecho el depósito que establece la ley 11.723
La información contenida en este libro no refleja necesariamente la opinión
del PNUD. No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su
almacenamiento en un sistema informático, ni su tratamiento en cualquier
forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros
métodos, sin el permiso previo del PNUD.
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LAS PROVINCIAS ARGENTINAS EN EL ESCENARIO INTERNACIONAL
DESAFÍOS Y OBSTÁCULOS DE UN SISTEMA FEDERAL
EDUARDO IGLESIAS
DIRECTOR
GRACIELA ZUBELZÚ
COORDINADORA
VALERIA IGLESIAS
COORDINADORA
JULIÁN BERTRANOU
ANA CAFIERO
JUAN JOSÉ CARBAJALES
CLAUDIA GASOL
MARCELO A. SALVIOLO
COMITÉPROVINCIAS
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ÍNDICE
Prólogo.............................................................................................................. 7
Adalberto Rodríguez Giavarini
Introducción...................................................................................................... 9
Julián Bertranou
Capítulo I: Los gobiernos subnacionales en el escenario internacional:
conceptos, variantes y alcance. Un marco de análisis para las acciones
de las provincias argentinas......................................................................... 19
Graciela Zubelzú
Capítulo II: La gestión internacional de las provincias en el marco del
sistema federal argentino y a la luz de sus propias constituciones................... 47
Juan José Carbajales y Claudia Gasol
Capítulo III: El diseño institucional y los perfiles de gestión externa de las
provincias argentinas................................................................................... 83
Graciela Zubelzú
Capítulo IV: Las provincias y su gestión en el área de comercio exterior.
Diagnóstico y análisis del caso argentino....................................................107
Valeria Iglesias
Capítulo V: La dimensión internacional de los créditos directos del Banco
Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial a las provincias.
Notas del caso argentino.............................................................................159
Valeria Iglesias
Capítulo VI: La gestión internacional provincial en el área de recursos
naturales e infraestructura...........................................................................185
Graciela Zubelzú
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6 LASPROVINCIASARGENTINASENELESCENARIOINTERNACIONAL
Capítulo VII: El caso argentino a la luz de las experiencias internacionales.
Estudio comparativo con otros Estados federales o de estilo federal...............215
Marcelo Salviolo
Capítulo VIII: Escenarios de la Cooperación Internacional en la Argentina.............. 241
Ana Cafiero
Conclusiones......................................................................................................257
Eduardo Iglesias
Acerca de los autores.........................................................................................265
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PRÓLOGO
El presente libro constituye un aporte sustancial al estudio de la gestión
internacional de las provincias argentinas. Desde el regreso a la democracia
en 1983, las provincias han venido trabajando de manera sostenida para
fortalecer nuestro sistema federal. La profundización de la globalización,
sumada a las iniciativas de integración regional en América Latina, desper-
tó el interés de las provincias por avanzar sus perfiles de gestión internacio-
nal en el marco de un federalismo de concertación. La reforma constitucio-
nal de 1994 encuadró jurídicamente esta actividad, dejando abierta la
posibilidad de que las provincias puedan firmar convenios internacionales
que no afecten los intereses nacionales en política exterior ni el crédito
público de la Nación. A partir de esto cambios internacionales y domésti-
cos, lo cierto es que las provincias argentinas, algunas con más intensidad
que otras, han descubierto un horizonte de posibilidades en materia de
comercio exterior, atracción de inversiones, cooperación internacional,
turismo y recursos humanos.
La internacionalización de las provincias, sin embargo, no ha sido un
proceso parejo y por lo tanto es posible identificar notables diferencias en
los perfiles de gestión, la capacitación en recursos humanos y los diseños
institucionales que contribuyan a una efectiva gestión internacional. A los
rasgos particulares de cada provincia, se suma la tarea de coordinación entre
las provincias y la Nación a través de sus diversas agencias. La dispersión de
la información en los distintos niveles de gestión y la falta de mecanismos
institucionales articulados, entre otros, plantean desafíos a ser encarados
tanto por el sector público como por la sociedad civil en su creciente parti-
cipación en la discusión de temas internacionales.
Motivados por este proceso dinámico, denso y complejo, como es la ges-
tión internacional de las provincias, el Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales decidió crear en 2002 el Comité de Estudios Las
Provincias en el Plano Internacional. Dicho Comité, cuyo Director es el
Embajador Eduardo Iglesias, está integrado por miembros del Poder
Ejecutivo, académicos y del sector privado, conformando un espacio multi-
disciplinario para estudiar los distintos aspectos referidos a economía y
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finanzas, comercio, infraestructura, medio ambiente, turismo y migraciones,
entre otros temas.
Desde el año de su creación, el Comité ha venido realizando un trabajo
sostenido para comprender la naturaleza del fenómeno que se propone estu-
diar, convocar a los actores provinciales y nacionales, públicos y privados,
y ofrecer un espacio de encuentro en donde poder cambiar información y
experiencias en un marco de pluralismo y tolerancia. En particular, la labor
del Comité ha comprendido la organización de reuniones con expertos,
talleres de trabajo con funcionarios provinciales y de la Nación, la publica-
ción de informes y documentos de trabajo y la cooperación con otras agen-
cias nacionales e internacionales.
En este contexto, el CARI y el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en la Argentina iniciaron un proyecto de cooperación
que abarcó la confección de informes, la organización de talleres de trabajo
y de viajes a distintas provincias para relevar información, presentar la ini-
ciativa e ir conformando una red de actores provinciales y nacionales invo-
lucrados en la gestión internacional de las provincias.
Este libro presenta los resultados de esta cooperación entre el CARIy el
PNUD y constituye una contribución sustancial por dos motivos. En primer
lugar, es el primer libro que se publica en la Argentina sobre la problemáti-
ca internacional de las provincias desde una perspectiva académica. Su valor
agregado reside en los diversos enfoques utilizados y por lo tanto el lector
tendrá acceso a las distintas dimensiones (económica, jurídica, institucional,
de cooperación, etc.) que se presentan al momento de estudiar la inserción
internacional de las provincias. Cabe destacar que mucha de la información
aquí presente se encontraba dispersa y poco organizada y su análisis se ha
visto notablemente enriquecido a partir del trabajo de campo realizado por
los distintos investigadores. En segundo lugar, se trata de una publicación
que será sin duda una guía útil para los tomadores de decisión en los distin-
tos niveles de la administración pública que se interesen por contar con uno
de los diagnósticos más completos que existen al momento.
Uno de los desafíos centrales de las provincias en los próximos años será
como articular estrategias de proyección externa para consolidar la susten-
tabilidad del desarrollo interno. Esta articulación sólo será posible median-
te la construcción de una relación coherente y eficaz entre ellas y la Nación
que evite la dispersión de iniciativas aisladas y promueva el trabajo conjun-
to en la definición del interés nacional. Este libro no ofrece la última pala-
bra frente a este desafío pero sí un necesario punto de partida para su mejor
comprensión y una de base adecuada para la acción futura.
Adalberto Rodríguez Giavarini
CARI - Presidente
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INTRODUCCIÓN
Julián Bertranou
Presentación
El libro que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI)
presenta en esta oportunidad, es el fruto de un interés común por explorar
las condiciones institucionales y las características políticas y programáti-
cas que actualmente pueden observarse en materia de competencias inter-
nacionales de las provincias argentinas. Este campo de actuación provincial
es de creciente relevancia, aunque no cuenta hasta ahora con suficientes
aportes desde la investigación descriptiva y explicativa. Este libro intenta
constituirse en una de las referencias conceptuales y de política pública que
facilite un mayor conocimiento por parte de los hacedores de políticas y los
ciudadanos.
Por razones institucionales, políticas y de implementación de políticas
públicas, las provincias argentinas son actores cada vez más relevantes en el
escenario nacional. No sólo por las amplias competencias que les asigna la
Constitución Nacional, sino también por el devenir de las relaciones nación-
provincias en los últimos cincuenta años, en las que se observa una tenden-
cia creciente a la descentralización de funciones junto a una mayor inciden-
cia provincial en el sistema político partidario; las provincias son
responsables de un número muy significativo de áreas de política pública.
La mayor parte de la salud pública, la educación básica y secundaria, la
seguridad, la justicia, la asistencia social y el medio ambiente, están admi-
nistrados por los poderes provinciales con la autonomía que constitucional-
mente les corresponde, y con niveles de coordinación interjurisdiccional y
federal que dependen de la capacidad de articulación que despliegue el
gobierno nacional. Esta capacidad de articulación no es homogénea, por lo
cual, los niveles de autonomía funcional se expanden.
Desde el punto de vista del desarrollo humano —paradigma conceptual
del PNUD—, y del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
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10 LASPROVINCIASARGENTINASENELESCENARIOINTERNACIONAL
(ODM)1, la llave está principalmente en manos de las provincias, en la medi-
da en que las áreas prioritarias de acción como salud, educación y medio
ambiente, dependen de decisiones y acciones de estas estructuras subnacio-
nales. Considerando este punto es que el Gobierno Nacional con apoyo del
PNUD y el conjunto de agencias del sistema de las Naciones Unidas en
Argentina, están promoviendo el involucramiento de las provincias en la
adaptación de los ODMs a nivel provincial, con la consecuente reforma de
su estructura de programas y proyectos con el fin de alcanzar estas metas
adaptadas. Desde el punto de vista nacional, es imprescindible consolidar
las acciones de coordinación federal e interjurisdiccional, con el objeto de
establecer estándares de gestión homogéneos en todo el país. Este es uno de
los principales desafíos de los Consejos Federales (de salud, de educación,
de seguridad y otros), y es una de las estrategias de apoyo del PNUD.
Si bien estaban presentes antes de la reforma constitucional de 1994, a
partir de esta última se especificaron y fortalecieron las competencias pro-
vinciales en materia de relaciones internacionales. Esta particularidad del
sistema institucional argentino, que lo asemeja parcialmente a otros países
federales, conlleva una serie de potencialidades, así como ciertos riesgos,
que requieren atención. Por lo pronto, esta capacidad provincial tiene la
posibilidad de incrementar las opciones estratégicas de las provincias
(muchas veces incluso actuando como regiones), incorporando nuevos
socios y aprendizajes que pueden redundar en beneficios para la población.
En un mundo de crecientes relaciones entre actores de distintos niveles,
públicos y privados, la posibilidad de las provincias de involucrarse en
estructuras de interacción con unidades políticas de otros estados o unida-
des multilaterales, simplemente amplía el campo de elecciones y de alterna-
tivas para encontrar senderos de desarrollo humano.
La contracara de esta potencialidad puede implicar riesgos, o quizás
desafíos a ser abordados. Los vínculos de las provincias con unidades de
otros Estados nacionales o multilaterales pueden afectar negativamente la
coherencia de la estrategia internacional de la Nación. Se abre entonces un
marco amplio de relaciones nación-provincias para establecer el equilibrio
1 Los ODMs son metas de desarrollo al año 2015, acordadas por todas las naciones del mundo
en la Cumbre del Milenio del año 2000, que conforman una agenda mínima compartida de
progreso en términos de desarrollo humano. Incluyen el compromiso de reducir la pobreza
extrema a la mitad, de universalizar el acceso a la educación básica, de lograr la igualdad de
género y de reducir la mortalidad infantil en dos tercios, entre otros. Cada país luego debe
adaptar estos compromisos generales a sus condiciones propias, algo que la Argentina hizo
en el año 2003, incorporando incluso otro objetivo como es el trabajo decente. (ver
http://www.undp.org.ar/archivos/ODM_infpro_enbaja2_dic06.pdf)