Table Of ContentJörg Bogumil · Sabine Kuhlmann (Hrsg.)
Kommunale Aufgabenwahrnehmung im Wandel
Stadtforschung aktuell
Band115
Herausgegeben von
Hellmut Wollmann
Jörg Bogumil
Sabine Kuhlmann (Hrsg.)
Kommunale
Aufgabenwahrnehmung
im Wandel
Kommunalisierung, Regionalisierung
und Territorialreform in Deutschland
und Europa
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1. Auflage 2010
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© VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010
Lektorat: Dorothee Koch
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Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-531-17557-7
Inhalt
Vorwort............................................................................................9
Sabine Kuhlmann und Jörg Bogumil
Kommunalisierung, Regionalisierung, Kooperation –
die „neue Welle“ subnationaler Verwaltungsreform.....................11
Teil 1: Kommunalisierung staatlicher Aufgaben
Martin Burgi
Kommunalisierung staatlicher Aufgaben –
Möglichkeiten, Grenzen und Folgefragen aus rechtlicher Sicht....23
Falk Ebinger
Kommunalisierungen in den Ländern –
Legitim – Erfolgreich – Gescheitert?.............................................47
Philipp Richter
Kommunalisierung der Schulaufsicht – Erfahrungen aus der
baden-württembergischen Verwaltungsstrukturreform.................67
Teil 2: Regionalisierung und interkommunale Kooperation
Jörg Bogumil und Stephan Grohs
Möglichkeiten und Grenzen von Regionalverwaltungen...............89
Axel Priebs
Die Region Hannover – Erfahrungen und Perspektiven..............111
6 Inhalt
Johannes Freiherr von Gayl
Kreisgebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern.....................125
Folkert Kiepe
Erfahrungen mit und Thesen
zur interkommunalen Zusammenarbeit.......................................143
Tino Schuppan
Neue kommunale Kooperationsformen mit eGovernment..........153
Joachim Blatter und Nico von der Heiden
Governance Muster in deutschen Metropolregionen...................175
Heinrich Mäding
Strategische Regionsbildung – eine neue Form
der interkommunalen Zusammenarbeit.......................................205
Teil 3: Internationale Erfahrungen
Hellmut Wollmann
Das deutsche Kommunalsystem im europäischen Vergleich –
Zwischen kommunaler Autonomie und „Verstaatlichung“?.......223
Renate Reiter
Zwei Schritte vor, einer zurück?
Dezentralisierung der Sozialhilfepolitik in Frankreich................253
Inhalt 7
Sabine Kuhlmann
„Interkommunale Revolution“ in Frankreich?
Territoriale Konsolidierung ohne Gebietsfusion..........................277
Nathalie Behnke
Politische Dezentralisierung und
administrative Dekonzentration in Italien....................................299
Martin Brusis
Regionalisierung in Mittel- und Osteuropa:
Ursachen, Formen und Effekte....................................................323
Jörg Bogumil und Sabine Kuhlmann
Kommunalisierung und Regionalisierung –
Perspektiven der Verwaltungsforschung.....................................347
Autorenverzeichnis......................................................................353
Vorwort
Der hier vorgelegte Sammelband ist aus einer gemeinsamen Tagung der Deut-
schen Sektion des Internationalen Institutes für Verwaltungswissenschaften, der
Sektion „Staatslehre und Politische Verwaltung“ und des Arbeitskreises „Lokale
Politikforschung“ der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft her-
vorgegangen, die im Mai 2009 in Bochum unter der Fragestellung „Kommunale
Aufgabenwahrnehmung im Wandel – Möglichkeiten und Grenzen von Kommu-
nalisierung und Regionalisierung“ stattfand. Die überaus anregende Diskussion
dieses hochaktuellen Themenbereiches, an der sowohl Wissenschaftler als auch
Praktiker teilnahmen, haben die Veranstalter der Tagung veranlasst, die Ergeb-
nisse zu dokumentieren. Sie bilden den „Grundstein“ für den vorliegenden Band.
Um den Fokus zu erweitern und insbesondere das internationale Profil des Ban-
des zu stärken, wurden weitere Beiträge eingeworben, so dass dem Leser/der
Leserin mit der nun vorliegenden Publikation ein breiter Überblick zum aktuel-
len Stand der Diskussion um Kommunalisierung, Gebietsreform und Regionali-
sierung aus nationaler wie internationaler Perspektive präsentiert werden kann.
Zu danken ist allen mitwirkenden Autorinnen und Autoren nicht zuletzt da-
für, dass sie sich mit dem strengen Zeitregime und den „Auflagen“ der Heraus-
geber abfanden. Ferner sei Irene Wagener, Marcus Dittrich und Sabine Höhl
(Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer) für ihre Sorgfalt
und Geduld gedankt, mit der sie die aufwendige redaktionelle Bearbeitung der
Beiträge bis zur Druckvorlage vornahmen. Dem VS Verlag für Sozialwissen-
schaften möchten wir für sein Interesse an der Veröffentlichung des Bandes und
der Deutschen Sektion für die materielle Unterstützung der Tagung danken.
Bochum und Speyer im März 2010
Jörg Bogumil und Sabine Kuhlmann
Kommunalisierung, Regionalisierung, Kooperation –
die „neue Welle“ subnationaler Verwaltungsreform
Sabine Kuhlmann und Jörg Bogumil
1 Hintergrund und Problemaufriss
Seit einigen Jahren ist in Deutschland und in einer Vielzahl anderer europäischer
Länder eine neue Welle der Dezentralisierung von Staatsaufgaben und der terri-
torialen Reorganisation subnationaler Gebietskörperschaften in Gang gekom-
men. Die Ursachen dieser Entwicklung sind vielschichtig. Zum einen gibt es
wirkungskräftige externe Impulse, vor allem die Einflüsse der europäischen
Integration, die die Etablierung und Stärkung von Regionen europaweit vorange-
trieben haben. Den Regionen wurden eigenständige Zugänge zum Politiksystem
der EU eingeräumt (Ausschuss der Regionen) und die Regionsbildung verbesser-
te die Bedingungen für eine Beantragung und Abwicklung von EU-Fördermitteln
im Rahmen der Kohäsionspolitik. Diese Faktoren machten sich vor allem in den
traditionell unitarisch verfassten Ländern und in den neuen Mitgliedsstaaten
geltend. Zum anderen sind Regionalisierungsprozesse durch funktionale Fakto-
ren und Handlungszwänge bestimmt. Die Schaffung regionaler Verwaltungen in
Metropolräumen und neuer Formen der interkommunalen Zusammenarbeit auf
regionaler oder Meso-Ebene, die in vielen europäischen Ländern beobachtet
werden können, sind darauf gerichtet, durch Zusammenschluss oder Kooperation
mehrerer lokaler Gebietskörperschaften leistungsfähige regionale Steuerungsme-
chanismen und Verwaltungsstrukturen zu schaffen. Ziel ist es, die administrative
Fragmentierung und Koordinationsdefizite in Agglomerationsräumen zu reduzie-
ren und so zu einer effektiveren Steuerung öffentlicher Aufgaben zu gelangen.
Mit Blick auf den deutschen Fall kommt ferner die Besonderheit ins Spiel, dass
sich ein funktionaler Zwang zur Schaffung von Regionalverwaltungen teils auch
aus den Folgewirkungen der Verwaltungsstrukturreformen ergeben hat. Wenn
etwa staatliche Mittelinstanzen beseitigt oder die sektorale Staatsverwaltung
deutlich zurückgebaut worden sind, entsteht ein territoriales (überlokales) ‚Ko-
ordinationsvakuum‘ und damit ein funktionaler Bedarf an regionaler Bündelung
und Koordination, wofür Regionalverwaltungen eine institutionelle Lösung bie-
ten.
12 Sabine Kuhlmann und Jörg Bogumil
Auch die Kommunalisierung von staatlichen Aufgaben erfolgt vielfach aus
Gründen funktionaler Optimierung und in der Überzeugung, dass bestimmte
lokal wirksame Politiken effektiver und effizienter vor Ort in den kommunalen
als von staatlichen Institutionen gesteuert und implementiert werden können.
Damit verbunden ist die Erwartung, dass die multifunktional und gebietsbezogen
operierende Kommune besser in der Lage ist, einen Ausgleich zwischen ver-
schiedenen sektoralen Fachpolitiken im territorialen Raum herbeizuführen als
eine monofunktional ausgerichtete Staatsbehörde, die in vertikale Fachbruder-
schaften eingebunden ist und eher ‚policy-egoistisch‘ handelt. Aufgabendezen-
tralisierung kann aber auch in der Absicht erfolgen, politisch-demokratische
Legitimitätsgewinne dadurch zu erzielen, dass den gewählten Kommunalvertre-
tern neue politische Beschlussrechte im Hinblick auf die kommunalisierten Auf-
gaben eingeräumt werden (was in Deutschland selten, in anderen Ländern – etwa
Schweden, Frankreich – häufiger der Fall ist), um so die demokratische Kontrol-
le vor Ort zu verbessern. Hier ist die Debatte um eine ‚echte‘ (politische) oder
‚unechte‘ (administrative) Kommunalisierung und Dezentralisierung angespro-
chen, die in einigen Beiträgen dieses Bandes aufgegriffen wird.
Als weitere Antriebskräfte von Regionalisierung und Kommunalisierung
machen sich der demographische Wandel und die ökonomische Krise geltend,
die besonders stark auf die lokale Ebene ‚durchschlagen‘. Der Bevölkerungs-
rückgang und die zunehmende Alterung der Gesellschaft im Zusammenspiel mit
öffentlichen Finanzierungsproblemen führen dazu, dass die bislang angebotenen
Verwaltungsleistungen und -institutionen der lokalen Ebene vielerorts nicht
weiter aufrechterhalten werden können. Gebietsfusionen und Regionalisierung
haben in diesem Kontext die Funktion, Behördendichte und -personal abzubauen
und Einspareffekte durch regionale ‚Hochzonung‘ von kommunalen Aufgaben
und die damit verbundenen ‚Skaleneffeke‘ zu erzielen, worin (auch) die zentrali-
sierenden Effekte der aktuellen Reformen sichtbar werden. In umgekehrter Rich-
tung werden aber auch von den Kommunalisierungs- und Dezentralisierungsre-
formen eine fiskalische Optimierung und ein nachhaltiger Einspareffekt erwartet.
Diese versprechen sich die staatlichen Akteure zum einen daraus, dass sie sich
im Zuge der Aufgabenabschichtung selbst kostenträchtiger Aufgaben und Finan-
zierungsverantwortung entledigen können, und zum anderen daraus, dass die
dezentralisierten Aufgaben von den Kommunen mit weniger Ressourcen er-
bracht werden sollen (Einspar-/Effizienzrendite).
Regionalisierung, Kommunalisierung und Gebietsreform führen zu Ver-
schiebungen der funktionalen und territorialen Kompetenzgrenzen. Sie verändern
die Beziehungen zwischen Organisationen unterschiedlicher Ebenen und Sekto-
ren. Institutionelle Grenzen werden neu bestimmt und die „Gestalt“ der Instituti-
onenordnung wandelt sich (Benz 2004: 20). Diese Prozesse sind hochgradig
