informe sobre la situación legislativa de los derechos humanos en la república argentina

473 Pages·2014·3.46 MB·Spanish

by  María Zapata

INFORME SOBRE
LA SITUACIÓN LEGISLATIVA
DE LOS DERECHOS HUMANOS
*
EN LA REPÚBLICA ARGENTINA
“En los últimos años me ha sorprendido hasta dónde los derechos
humanos se han convertido en el lenguaje de las políticas progresistas. En
verdad por muchos años, tras la Segunda Guerra Mundial, los derechos
humanos fueron en gran medida parte y paquete de las políticas de la guerra
fría, y así fueron considerados por la izquierda. Estándares dobles, complacencia
hacia dictadores amigables, defensa de los intercambios entre los
derechos humanos y el desarrollo, todo esto hizo sospechar de los derechos
humanos como guión emancipador. En los países centrales o a lo largo del
mundo en desarrollo, las fuerzas progresistas prefirieron el lenguaje de la
revolución y el socialismo para formular una política emancipadora. No obstante,
con la crisis aparentemente irreversible de estos anteproyectos de
emancipación, estas mismas fuerzas progresistas se encuentran hoy acudiendo
a los derechos humanos para reconstituir el lenguaje de la emancipación.
Es como si los derechos humanos fueran llamados para llenar el
vacío dejado por las políticas socialistas. ¿Puede de hecho el concepto de
derechos humanos llenar tal vacío? La respuesta es un sí cualificado. De
acuerdo con esto, mi objetivo analítico aquí es especificar las condiciones
bajo las cuales los derechos humanos pueden ser puestos al servicio de
políticas emancipadoras, progresistas.”
Boaventura de Souza Santos
“Hacia una concepción multicultural de los derechos humanos”

*El presente anteproyecto de informe previsto en la ley nacional 25.391 fue realizado
durante el año 2013 por el Diputado Nacional Remo Carlotto y su equipo de trabajo.

2
INTRODUCCIÓN

I. PROBLEMAS DE DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA DE DERECHOS HUMANOS.
Durante los noventa la palabra desigualdades fue reemplazada por el término
exclusión1en el léxico político y científico. Simultáneamente los pobres se convirtieron
en excluidos y esto produjo una nueva representación del espacio social.2
De la “política de la piedad”3 del estado benefactor hacia la “política del
sufrimiento”4, tal la trayectoria marcada por las políticas públicas hasta el presente
siglo. Dos características de esta concepción: una se refiere al cuerpo, es decir, al
deterioro físico relacionado con la pobreza, la dominación y la explotación. La segunda
concierne a grupos indiferenciados, los pobres, los proletarios, las masas, es decir,
“una colectividad sin cara”5.
En materia de políticas públicas, y en consecuencia, de políticas de derechos
humanos, se producen a la par de estos nuevas nominaciones relacionadas con el
neoliberalismo dominante en el escenario latinoamericano, un pasaje de enunciados
universalistas a enunciados particularistas en el reconocimiento de derechos: derechos

1La persona excluida sufrió una ruptura con el lazo social y al respecto se han presentado investigaciones de: Michel
Messu (1997), Serge Paugam (1996), Robert Castel (1995); de igual manera Sen Amartya (premio nobel de
economía 1998), Pierre Rosanvallon (1995), Antoine Lazarus (1995), Oscar Lewis (1966), quienes investigaron la
exclusión como una nueva cuestión social, relacionada con la cultura de la pobreza y la marginación.
2 Los excluidos son los “nuevos pobres”, en particular “desempleados de larga duración”. Incluye también a todos
los que por una razón u otra se encuentran en ruptura con el “lazo social”, para utilizar la expresión bajo la que se
integran personas con dificultades sociales, inmigrantes, minusválidos, personas viejas, enfermos de SIDA, etc. Esto
nos da la pauta de una noción muy heterogénea y una mayor focalización de las políticas por grupos de
vulnerabilidad. Touraine observa un pasaje de una sociedad garantizada verticalmente, basada en una jerarquía que
daba lugar a desigualdades, a una sociedad estructurada horizontalmente, con un interior compuesto por los
integrados y un exterior que reúne a los excluidos. Fassin, Didier, “Gobernar por los cuerpos, políticas de
reconocimiento hacia los pobres y los inmigrantes en Francia”, Cuadernos de antropología social. v.17 n.1, Buenos
Aires ene./ago. 2003.
3 Término acuñado por Hannah Arendt (1988). Sobre la revolución. Alianza, Madrid (1ª edición 1963) citado en
Fassin, D., op. cit.
4 Fassin, D., op. cit.
5 TURNER, Bryan. El cuerpo y la sociedad: exploraciones en teoría social. México: Fondo de cultura económica, 1989.
citado en Uribe Martínez, Matilde “Dimensión pasional del abandono en el discurso del excluido escolar”,
Universidad Industrial de Santander, Facultad de Ciencias Humanas, Burcamanga, 2010.Tesis de maestría en
Semiótica. “Se producen dos cambios de dirección en la política del sufrimiento: un padecimiento síquico, un dolor
moral, concerniente a la mente, que se presenta como experiencia subjetiva - aunque esta no es definida con
claridad - que se corresponde con la psicologización y la individuación, (patetización del mundo esto es una
representación patética de las desigualdades sociales y la introducción del pathos en lo político). Segundo una visión
del individuo como ser sufriente”. Uribe Martínez, op. cit.
3
del niño, del enfermo, de la mujer, de los ancianos, de las “minorías”6 sexuales,
étnicas.
Estos cambios pueden ser leídos como particularización (y en este sentido,
fragmentación del discurso universalista de los derechos humanos), pero también
como profundización de los derechos universales, en términos colectivos, y en
consecuencia, no excluyentes. En todos los casos, implica un quiebre en la definición
clásica a los derechos individuales y una crítica al “principio de igualdad ante la ley”, en
términos de acceso a derechos: a la propiedad, a la salud, al ambiente, a la cultura, a la
ciudad, a la salud, a la educación, al trabajo digno. Así los derechos humanos son una
clave de comprensión de cualquier proceso político y un eje transversal de las políticas
públicas en el estado social de derecho.
La crítica a la “política de la miserabilidad” se orienta a que esta sólo se lucha
por las consecuencias más visibles de la desigualdad. Aquellas que se definen
políticamente abordables. El desafío de una nueva política de derechos humanos exige
no sólo capacidad de producir igualdad, sino capacidad de generar condiciones de
equidad en términos de acciones positivas fuertemente avaladas desde el Estado, para
que los colectivos que históricamente fueron vulnerados, discriminados o excluidos,
sean protagonistas en la definición y satisfacción de sus necesidades y que el Estado
asuma un rol activo en la generación de condiciones de equidad para su ejercicio. La
definición de las políticas legislativas y su capacidad de abarcar las cuestiones sociales
que se le presentan, deja abierta la pregunta acerca de si es la política la que es
definida por la cuestión social o si la política es un acto de definición de esa cuestión
social.
Las recomendaciones que se elaboran en este informe deben ser comprendidas
en el sentido de otorgar mayor participación política y generar condiciones de equidad
en el acceso a la renta, a los grupos que los Tratados sobre Derechos Humanos
pretenden dar una protección específica para que estos ejerzan sus derechos y
desarrollen al máximo de sus posibilidades. También resulta necesario recuperar

6 Utilizamos el término minorías de uso común en los organismos internacionales de los derechos humanos, el
encomillado indica el carácter crítico del término “minorías”, en relación al gran número de personas que integra la
categoría, estas críticas exceden el presente trabajo, no obstante no pueden dejar de ser observadas por su
pertinencia. Sobre la construcción del término. García Martínez, Alfonso (2008) Identidades y representaciones
sociales: la construcción de las minorías en “Nómades”, Revista Crítica de Ciencias Sociales y Jurídicas, Universidad
de Murcia, 18, ( 2008.2) disponibles en http://pendientedemigracion.ucm.es/info/nomadas/18/alfonsogarcia.pdf
4
niveles históricos de derechos (por ejemplo, en las leyes del trabajo) y de acceso a los
mismos (a través de leyes de inclusión social, leyes de políticas universales y de
protección integral de los diversos colectivos).
En palabras de Boaventura da Souza Santos se trata de construir un pasaje en la
política de derechos humanos de la igualdad o la diferencia a la igualdad y la
diferencia. Como lo expresa el autor: “las personas tienen derecho a ser iguales
cuando la diferencia las hagan inferiores, pero también tienen el derecho a ser
diferentes cuando la igualdad ponga en peligro su identidad”.
Finalmente, este informe se inscribe en la profundización y despliegue del
estado social de derecho, centrado en la inclusión social, el derecho al desarrollo y la
decisiva acción estatal en la reducción de la pobreza, con ello, en el estado como
garante de generación de renta de los sectores más desfavorecidos, mediante modelos
de desarrollo participativos y sustentables, y desde una mirada crítica a los modelos
impuestos o ajenos a la realidad de nuestro país.

II. EL INFORME
El presente es un informe temático, el recorte de estos temas se formula a
partir de la lista que ordena la ley que prevé su realización. Estos temas se asimilaron y
redefinieron en función de temas comúnmente integrados en los documentos
producidos por organismos internacionales de derechos humanos en los que participa
nuestro país y, en general, orbitan en el continente.
El estudio está centrado en la legislación en sentido estricto (exclusivamente la
emanada del órgano legislativo7), los informes elaborados por distintos ministerios y
los presentados ante los órganos internacionales de derechos humanos8.
La cronología de la lista de temas de derechos humanos demuestra movilidad y
exige ser observada en forma integral y dinámica. No puede dejar de ponderarse la
marcada incidencia de la pobreza que aparece como referencia constante en las
sucesivas ediciones de estas publicaciones, como característica de mayor

7 Sólo en algunos casos se hace referencia a decretos del ejecutivo, por resultar de utilidad, pero esa referencia no
es exhaustiva ni el principal objeto de este estudio.
8No se tomaron en cuenta las políticas públicas implementadas por el poder ejecutivo (sancionadas mediante
decretos y resoluciones) ni tampoco se relevaron datos estadísticos, aunque en algún caso se refirió algún dato útil
para dimensionar un fenómeno concreto.
5
vulnerabilidad de los grupos humanos signados por algún tipo de segregación, de
modo que la falta de abordaje de los derechos económicos, sociales y culturales como
eje específico de la ley, así como del análisis de las políticas públicas y en especial
presupuestarias, es un aspecto relevante, objeto de futuras elaboraciones del informe
en base algún tipo de relevamiento sistemático.
La ley Nº 25.391 que ordena al área de derechos humanos de las Cámaras
Legislativas, la realización de un informe en torno a la situación de los derechos
humanos en el país aporta lineamientos bastante amplios que permiten reorganizar
los cuantiosos y complejos temas de la lista dada, que no es taxativa en su enunciación
legislativa, y demuestra no ser exhaustiva de todos los temas que integran la agenda
de los derechos humanos.
Debiera ponerse en debate una visión integradora de los derechos humanos,
que deje de lado la visión “progresiva” (entre derechos de primera, segunda, tercera o
cuarta generación), para la producción de nuevas categorías de análisis que superen
las dificultades de las visiones fragmentadas o estructuradas en modelos que
demostraron sus limitaciones para el abordaje y la gestión de las problemáticas en las
que la política de derechos humanos se propone incidir.
Los espacios regionales de integración que cobraron vigor en los últimos años,
no consolidaron aún suficientes instrumentos que aporten nuevas herramientas
conceptuales para considerar miradas alternativas con arraigo regional de modo que
es recomendable en futuros informes estar atentos a esos desarrollos.
En este informe no se consideraron otros instrumentos convencionales y no
convencionales vigentes en otros ámbitos internacionales que no orbitan directamente
en nuestra región, pero no dejan de ser experiencias valiosas que puedan enriquecer
estos informes, en especial, en relación a visiones alternativas de sus abordajes
conceptuales y metodológicos9.
La intención que orientó el informe, además de cumplir con la manda legal, fue
dar un primer paso en un relevamiento que permita tener un estado de situación a
nivel nacional de importantes temas de derechos humanos; que nos aporte un mapeo
legislativo, en aras de producir estándares federales que orbiten en todo el territorio y

9 Nos referimos al Sistema Europeo y el Sistema Africano.
6
permitan consolidar una agenda a partir de identificar necesidades concretas que
puedan ser abordadas con la sanción, derogación o modificación de leyes.
Entendemos que este es el primer paso de un proceso más largo, que debe ser
seguido por una etapa de devoluciones, críticas y correcciones a partir de las
observaciones de los órganos de gobierno (nacional y provincial) y las organizaciones
de la sociedad civil.

1. La ley 25.391: “Informe Anual sobre la Situación de Derechos Humanos en
la República Argentina”
La ley 25.39110, prevé que el Congreso de la Nación elabore un informe anual
sobre la situación de los derechos humanos en nuestro país.11 El Informe debe abarcar
los contenidos especificados en su art. 5, a saber:
1) Garantías del ciudadano: Sistemas de política de seguridad y justicia:
a. Sistema de política policial;
b. Sistema de administración de justicia penal y correccional;
c. Sistema de penitenciaría;
d. Acceso de justicia.
2) Vigencia de los derechos políticos.
3) Vigencia de la libertad de expresión.
4) Derechos y protección de sectores especiales:
a. Mujer;
b. Niñez y adolescencia;
c. Poblaciones nativas (indígenas);
d. Minorías (discriminación);
e. Personas con discapacidades;
f. Tercera edad.
5) Desaparecidos:
a. Derecho a la verdad;

10Sancionada el 30 de noviembre de 2000 y promulgada en enero de 2001.
11 Según la norma, la redacción del Informe corresponderá a la Comisión de Derechos Humanos y Garantías de la
Honorable Cámara de Diputados y a la Comisión de Derechos y Garantías del Honorable Senado de la Nación, las
cuales establecerán la metodología para la realización del trabajo. El presente documento viene a dar cumplimiento
con dicha legislación.
7
b. Sustracción de menores;
c. Reparación a las víctimas de la dictadura militar;
d. Causas judiciales.
6) Política exterior de Derechos Humanos:
a. Posición argentina en foros internacionales;
b. Posición argentina en el Mercosur;
c. Convenios internacionales de derechos humanos, su cumplimiento.

El presente, es el primer informe que da cumplimiento con el mandato legal
que pese a los más de diez años de haber sido sancionado, aún no había sido
cumplimentado12.

2. Algunas observaciones sobre los temas referidos en la norma y su
tratamiento en este informe
Desde un inicio se observó que los temas sobre los que debía versar el informe,
si bien abarcaban un amplio espectro de áreas que integran la problemática de los
derechos humanos, no agotaban la totalidad de los que ocupan la agenda de los
derechos humanos en la actualidad. Faltan, por mencionar algunos, los derechos al
medio ambiente, a los recursos naturales, al agua, derechos del consumidor, la trata
de personas y los derechos económicos, sociales y culturales.
Más allá de las observaciones críticas, para este primer informe, se respetaron
los temas que la ley proponía, con mínimas variaciones, a saber: Libertad de expresión
fue abordada como un punto dentro de los derechos políticos y no como capítulo
aparte; en lugar del capítulo “desaparecidos” que propone el texto legal, se trabajó un
capítulo bajo la denominación de “Memoria, Verdad y Justicia”. Asimismo el acceso a
la Justicia no se abordó como una categoría específica sino que se analizó en relación
los grupos involucrados así como el estado de cumplimiento de los tratados
internacionales de derechos humanos se analizó en cada uno de los capítulos, ya que
fueron los instrumentos de referencia para el análisis de adecuación legislativa.

12 De hecho la ley que lo ordena no fue aún reglamentada ni tampoco aspectos relativos a las formalidades de
trámite habida cuenta de las particularidades indicadas por la propia ley, en cuanto a su tratamiento en sesión
extraordinaria convocada por las presidencias de las respectivas Cámaras. (art. 4 de la ley 25.391).
8
Algunos de los temas sugeridos en la ley exigían una elaboración relacional, es
decir, vinculándolos a cada uno de los colectivos que históricamente se revelan como
grupos vulnerabilizados y que la ley denomina “sectores especiales”. De nuevo vale el
ejemplo del acceso a la justicia, que cobra particularidades en función de cada grupo
especial de acuerdo a su estatus jurídico, social, económico y cultural13. También se
hace notar la falta de mención en la ley, a temas generales, por ejemplo el acceso a la
vivienda, que es un tema que si bien presenta particularidades por grupo, amerita un
abordaje general que no es referido en el texto normativo.
En relación a los “grupos especiales” que prevé la ley, se advierte que esta
delimitación dejaba sin abordar a las personas con padecimientos en salud mental, que
en el relevamiento legislativo no se encontraban estrictamente dentro del campo de la
discapacidad14.
También quedan fuera del análisis otros actores que reivindican para sí nuevas
subjetividades sociales y políticas, nuevos movimientos sociales, como movimientos de
trabajadores desocupados, movimientos de campesinos, de economía social, de
fábricas recuperadas, ecologistas, de consumidores, la situación de los defensores de
los derechos humanos, por mencionar algunos, de los que exigirían una indagación
específica en futuros informes.
Con todo, centramos nuestra atención en verificar las variables que manda la
ley por ser este el primer informe, las cuales sin perjuicio de las observaciones
referidas, son sin duda temas relevantes de los derechos humanos.

III. METODOLOGÍA

1. Primera fase: consolidación del campo de investigación

13 Para ilustrar esta afirmación resulta útil tomar el caso del acceso a la justicia de las personas menores de edad
que en general se encuentra afectado por aspectos económicos, pero aún subsanado este obstáculo, el grupo
encuentra otros impedimentos por su carácter de “incapaces” (estatus jurídico otorgado por el código civil) o las
prácticas culturales históricas aún arraigadas en la sociedad (tutelares/represivas), o las figuras procesales llamadas
a su representación legal (asesor de menores), mientras, en el caso de los adultos mayores, el acceso a la justicia
puede estar coartado por prácticas discriminatorias culturalmente arraigadas y que redundan en una disminución
de sus capacidades, aunque estas no se encuentren afectadas en el sentido jurídico y por ello resulten aún más
invisibilizadas.
14 A partir de la denuncia y visibilización de las prácticas hegemónicas en el terreno de la salud mental que dieron
lugar a nuevas formas de gestión e institucionalidad más acordes con los derechos humanos fue sancionada la ley
de salud mental que consolidó un programa novedoso tendiente a incorporar la perspectiva de los derechos
humanos en las legislaciones relativas a la materia.
9
Como se dijo el presente informe se ciñe principalmente al fenómeno legislativo
emanado del Congreso de la Nación y las Legislaturas Provinciales. A partir de las
variables indicadas por la ley y su forma operativa en indicadores, se elaboraron
cuestionarios guías para cada una de las temáticas abordadas15 que tenían por objeto
trascender la mera verificación de la existencia de las leyes sino que además se
pretendían verificar que las mismas tuvieran una serie de contenidos mínimos
(estándares) que de acuerdo a las recomendaciones de los órganos de derechos
humanos, las demandas de los organismos de derechos humanos y las pautas
constitucionales, nos permitían establecer su mayor o menor grado de adecuación.
Para poder relevar la información se remitieron, en primer lugar, solicitudes de
informes a los Poderes Ejecutivos y Legislativos provinciales instando a la colaboración
de las provincias. Cabe destacar que la gran mayoría de las provincias no respondió de
ningún modo a la solicitud de informes. En los casos en que se obtuvo algún tipo de
respuesta, la misma no resultó acorde con los cuestionarios remitidos y la indagación
propuesta, salvo el caso de Mendoza que envío un informe siguiendo los lineamientos
que la ley ordena16.
También se obtuvo información por parte de la Secretaria de Derechos Humanos
de la Nación perteneciente al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el Ministerio
de Seguridad y el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Considerando esta dificultad inicial en la remisión de información desde las
provincias, se decidió abordar los cuestionarios guías respondiendo a las preguntas a
partir de la búsqueda de las leyes locales en los sitios web oficiales de cada una de las
jurisdicciones y en otros sitios oficiales que contuvieran la información.
Esto significó una tarea ardua para corroborar la existencia e identificación de
normativa provincial vigente y de organismos o programas gubernamentales

15 En total se elaboraron 11 cuestionarios que abarcaban las siguientes áreas temáticas: Niñez y Adolescencia,
Mujer, Pueblos Originarios, Fuerzas de Seguridad (Policía, Servicio Penitenciario y Seguridad Privada), Discapacidad,
Adultos Mayores, Diversidad, Estructura general de órganos de DDHH, Vigencia de los Derechos Políticos, Acceso a
la Justicia, Libertad de Expresión e Información.
16 Las provincias de Chaco, Corrientes, Santa Fe y Misiones remitieron información sobre la labor gubernamental en
materia de Derechos Humanos, textos de leyes sancionadas relacionadas con la temática o nóminas de proyectos
de ley que fueron ingresados para su tratamiento. Neuquén envió su informe en el mes de febrero de 2014, cuando
el campo ya había sido cerrado definitivamente, esta información será entregada a la presidencia de la Comisión de
Derechos Humanos para su inserción en el siguiente informe. El resto de las provincias no enviaron información.
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