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Universidad Universidad
Autónoma Autónoma
de Puebla de Puebla
gobierno
estatal
consejo editorial
Presidencia
gruPo Parlamentario del Pan
Dip. juan Pablo adame alemán, Titular
gruPo Parlamentario del Pri
Dip. josé enrique doger guerrero, Titular
Dip. eligio cuitláhuac gonzález farías, Suplente
gruPo Parlamentario del Prd
diP. tomás brito lara, Titular
gruPo Parlamentario del Pvem
Dip. ricardo astudillo suárez, Titular
Dip. laura Ximena martel cantú, Suplente
gruPo Parlamentario de movimiento ciudadano
Dip. josé francisco coronato rodríguez, Titular
Dip. francisco alfonso durazo montaño, Suplente
gruPo Parlamentario del Pt
Dip. alberto anaya gutiérrez, Titular
Dip. ricardo cantú garza, Suplente
gruPo Parlamentario de nueva alianza
Dip. luis antonio gonzález roldán, Titular
Dip. josé angelino caamal mena, Suplente
secretario general
Mtro. mauricio farah gebara
secretario de servicios Parlamentarios
Lic. juan carlos delgadillo salas
centro de estudios sociales y de oPinión Pública
centro de estudios Para el adelanto de las mujeres y la equidad de género
centro de estudios de las finanzas Públicas
centro de estudios Para el desarrollo rural sustentable y la soberanía alimentaria
centro de estudios de derecho e investigaciones Parlamentarias
centro de documentación, información y análisis
secretario técnico del consejo editorial
edgar Piedragil galván
gobierno
estatal
Enrique Doger Guerrero
Univesidad
Autónoma
de Puebla
consejo editorial
MÉXICO 2013
Mi especial agradecimiento para
el maestro leonardo corro fernÁndez
edg
Primera edición, 2004
Coeditores:
benemérita universidad autónoma de puebla
instituto nacional de administración pública a.c
colegio nacional de ciencias políticas y administración pública a.c
Segunda edición, 2013
Coeditores:
H. cÁmara de diputados, LXII legislatura
benemérita universidad autónoma de puebla
miguel Ángel porrúa, librero-editor
© 2004-2013, enrique doger guerrero
© 2013, por características tipográficas y de diseño editorial
miguel Ángel porrúa, librero-editor
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN 978-607-401-739-7
Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta
del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la au-
torización expresa y por escrito de gemaporrúa, en términos de lo así
previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los
tratados internacionales aplicables.
IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO
libro impreso sobre papel de fabricación ecológica con bulk a 80 gramos
www.maporrua.com.mx
Amargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, 01000 México, D.F.
Prólogo
Diputado Manlio Fabio Beltrones
Coordinador del Grupo Parlamentario del pri
Integrante de la Junta de Coordinación Política
H. Cámara de Diputados LXII Legislatura
El hilo conductor de este magnífico libro es una visión moderna, fresca
y propositiva del gobierno estatal en el contexto del federalismo, la
democracia contemporánea y la globalización.
Esta novedosa perspectiva analítica está fundada en un valioso ma
terial documental histórico y jurídico que sitúa a las entidades fede
rativas en nuestro régimen de gobierno y a la luz de las constituciones
que hemos tenido en nuestro desarrollo político, lo cual da pie a intro
ducir un sugerente capítulo sobre los elementos contemporáneos de
una gestión gubernamental moderna y un apartado final sobre los
principios e instrumentos de la democracia participativa.
La lectura de esta interpretación del pasado, el presente y el futuro
del gobierno estatal conduce a reflexionar sobre dos temas que deseo com
partir con quienes se adentren en estas páginas, sobre los retos del fe
deralismo y la gestión pública local en el contexto nacional e interna
cional, y el horizonte de la democracia participativa en los regímenes
contemporáneos. Se trata, desde luego, de aspectos centrales que se abor
dan en el libro, sobre los que deseo extenderme desde la perspectiva del
trabajo legislativo que he desarrollado como legislador federal en años
recientes y, actualmente, desde la Cámara de Diputados.
Comparto plenamente la tesis del autor de que la desigualdad es y
ha sido el problema principal del país y de que el federalismo debe ser
un instrumento que coadyuve a reducir los extremos en la dist ribución
del ingreso a nivel regional y entre los distintos estratos de la población.
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Esto nos plantea el enorme reto de hacer de una forma de organización
territorial y política como es el federalismo, un mecanismo que incorpo
re la diversidad regional y social y la pluralidad política para promover
la cohesión social, el crecimiento y la unidad nacional.
Como bien apunta el autor, desde las diputaciones provinciales de
la Colonia, las cuales son el origen del sistema federal nacional, uno
de los retos fundamentales de nuestro desarrollo ha sido incorporar la
diversidad de México a un mismo régimen de gobierno y a la identidad
nacional, de tal forma que se respeten las particularidades regionales y
se fomenten la integración, el bienestar de la población y el desarrollo
y la soberanía de la nación.
Esta preocupación está muy presente en los debates que sostene
mos hoy en el Congreso sobre cómo diseñar e instrumentar un federa
lismo hacendario que garantice la equidad fiscal, al mismo tiempo que
considere la diversidad y la desigualdad de condiciones en los gobier
nos estatales y municipales, lo cual implica adoptar un esquema hacen
dario que garantice un trato diferenciado (no uniforme) que reduzca
las asimetrías en el desarrollo local, así como una estrategia de refor
zamiento de la estructura y las capacidades institucionales de la auto
ridad local.
Se trata de reconocer las capacidades regionales y de liberarlas, de
estimularlas como generadoras del desarrollo local y nacional, al mismo
tiempo que la Federación, como depositaria de la unidad del Pacto
Federal, mantiene sus atribuciones, compensa las diferencias en el
desarrollo local y promueve una visión común con objetivos generales.
Esta es una parte central de las preocupaciones que subyacen en el
debate sobre la reforma hacendaria que habremos de abordar en la LXII
Legislatura, sobre la base de que la heterogeneidad regional debe ser
vista como una fuente de oportunidades de desarrollo nacional y local
y de que requerimos de un federalismo articulado como el que se plan
tea en el Plan Nacional de Desarrollo 20132018, cuya nota común sea
la coordinación intergubernamental en función de la responsabilidad,
con objetivos y metas claras que favorezcan el cumplimiento de las
obligaciones de la autoridad con sus gobernados.
6 Manlio Fabio Beltrones
Un segundo plano de los temas legislativos que se debaten en el
Congreso de la Unión es el relativo a los instrumentos de la democracia
participativa y sus implicaciones en cuanto al ejercicio democrático y
plural, a nivel nacional y estatal, del gobierno contemporáneo.
A las sugerentes reflexiones contenidas en el libro, cabría agregar
que la aprobación de la reforma política en 2012 y los debates actuales
sobre la reglamentación de los instrumentos de la democracia partici
pativa nos han planteado la relevancia de entender el carácter comple
mentario que ellos tienen respecto a los mecanismos clásicos de la
democracia representativa.
En otras palabras, la democracia moderna se consolida con una
combinación virtuosa de los cauces de la democracia directa y las for
mas de representación indirecta de la voluntad popular. La primera
permite integrar la diversidad de la sociedad civil y el vigor del impulso
ciudadano en las tareas cotidianas del gobierno, mientras que la segunda
debe actualizar la gestión pública y las relaciones intergubernamentales
para responder eficazmente a la expresión directa y regular del senti
miento y el interés de los ciudadanos.
La integración de ambas formas de ejercicio democrático del poder es,
con seguridad, uno de los retos mayores del gobierno contemporáneo.
El desarrollo de las tecnologías de la información, como bien sugiere el
texto, urge a estas innovaciones en todos los niveles de gobierno, como
también lo apura la magnitud de las asignaturas de crecimiento, empleo,
educación y equidad social que tenemos actualmente los mexicanos.
El presente libro es una muy significativa aportación a este debate
y a las tareas implicadas y su oportuna reedición asegura el acceso pú
blico a esta magnífica aportación al ejercicio democrático y plural del
gobierno federal, estatal y municipal.
mfb
Introducción
Enrique Doger Guerrero
Durante las dos últimas décadas del siglo xx la sociedad mexicana
enfrentó profundos procesos de transformación y cambio que hoy,
recién iniciado un nuevo siglo, nos obligan a redefinir nuestro
perfil como país en un concierto mundial dinámico y complejo
que no está exento, como lo hemos visto ya, de grandes riesgos e
incertidumbres.
Así, lo nacional ya no es visto, considerado ni valorado como
antaño; la globalización le ha impuesto nuevos procesos, concep
ciones y exigenc ias. Hoy la procesos económicos, políticos y socia
les de carácter nacio nal se conciben como momentos de dinámi
cas regionales y mundiales cuyas causas y efectos van más allá
de las fronteras tradicionales.
Abrirnos al mundo no sólo significa eliminar barreras al comercio
in ternacional, sino, en un sentido más extenso y profundo, abrirnos
hacia nosotros mismos para encontrar e impulsar esas aspiracio
nes propias que confluyen en el anhelo universal de progreso, de
paz, equidad y jus ticia. Esta necesidad de redefinirnos nos exige
reconocernos, es decir, repasar nuestra historia para identificar
los momentos, luminosos u oscuros, que como nación hemos tran
sitado y en los que hemos construido los principios y la institucio
nalidad que nos rigen.
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Desde esta perspectiva, el signo fundamental del México
contempo ráneo es la emergencia de una sociedad más madura;
más informada, part icipativa y exigente con sus autoridades y con
sus instituciones. La participación de esta sociedad, a través de
partidos políticos, organizacion es sociales, organismos civiles, etcé
tera, ha modificado situaciones y creado otras inéditas en nuestra
historia. Sin embargo, pese a crisis de índole diversa y momentos
de grave riesgo, los mexicanos hemos optado por exigir que cual
quier transformación se realice mediante procesos institucionales,
sin romper el tejido social y por procedimientos pacíficos.
Asimismo, al poner las leyes como referencia para cualquier
cambio, hemos avanzado en una cultura jurídica que acude a la
ley como garan tía de derechos y exigencia de obligaciones, los que
deben se cubiertos a plenitud. Al respecto podríamos afirmar
que nuestra diversidad ética, política, social y cultural ha encon
trado forma y cauce en las leyes, lo cual alienta un espíritu de
tolerancia indispensable para consolidar nuestros avances.
Así, México está viviendo hoy una difícil y compleja etapa de
cambio, de reformas económicas y sociales, de alternancia en el
poder polít ico; de redefinición de su institucionalidad. En este pro
ceso ha ratificado el federalismo como característica del Estado
mexicano y se plantea su consolidación como una de las princi
pales necesidades para alcanzar un desarrollo más equitativo,
más justo.
Contrario a las dramáticas vicisitudes y acontecimientos que
marca ron el siglo xix de nuestra existencia como país, en el siglo
xxi no habrá dudas ni oposiciones al federalismo; al contrario, hoy
el reto es llevarlo a concreciones y alcances realmente efectivos
que nutran nuestra vida democrática e impulsen con certezas
nuestro desarrollo económico y social.
Pero el federalismo no sólo tiene hoy una vertiente de organi
zación política y social, descubre también en su naturaleza un
ángulo que com pete a la administración como requerimiento para
10 Enrique Doger Guerrero
