Table Of ContentEvaluación de la estructura tributaria nacional: 1990-1994
Serie: Documento de Trabajo No. 27
Este estadio forma parte de las investigaciones efectuadas en el marco del
Consorcio de Investigación Económica, con el auspicio del Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y la Agencia
Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI).
Rosario Gómez
Roberto Urrunaga
Roberto Bel
EVALUACIÓN DE LA
ESTRUCTURA TRIBUTARIA
NACIONAL: 1990-1994
UNIVERSIDAD DEL PACIFICO
CENTRO DE INVESTIGACION (CIUP)
LIMA - PERÚ
1997
© Universidad del Pacífico
Centro de Investigación
Avenida Salaverry 2020
Lima 11, P erú
E V A L U A C I Ó N D E L A E S T R U C T U R A T R I B U T A R I A N A C I O N A L :
1 9 9 0 - 1 9 9 4
Rosario Gómez
Roberto Urrunaga
Roberto Bel
1a. Edición: marzo 1997
Diseño de la carátula: Chantal Nichtawitz
BUP - CENDI
Gómez de Zea, Rosario
Evaluación de la estructura tributaria nacional: 1990-1994 / Rosario
Gómez. Roberto Urrunaga y Roberto Bel. — Lima : Centro de Investigación
de la Universidad del Pacífico. 1997. — (Documento de Trabajo : 27)
/TRIBUTACIÓN/REFORMAS TRIBUTARIAS/IMPUESTOS/PERÚ/
3 5 1 . 7 1 3 ( 8 5 ) ( C D U )
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ÍNDICE
Introducción*
Es notoria la atención que ha recibido la cuestión tributaria durante los últimos
cinco años a raíz de la aplicación del programa de estabilización de agosto de
1990, debido a la importancia crucial del equilibrio de las cuentas fiscales como
base de dicha estabilización. Específicamente, el aspecto tributario es uno de
los campos de la política económica que mayores modificaciones ha experimen
tado durante este período. Estos cambios se han caracterizado por las continuas
marchas y contramarchas, así como por la escasa durabilidad de los mismos,
lo que ha provocado incertidumbre en los diversos agentes económicos.
En este contexto, el presente trabajo evalúa los cambios en la estructura
tributaria nacional durante el período 1990-1994. La pregunta es en qué medida
la estructura vigente responde a los criterios básicos de tributación tales como
eficiencia, simplicidad, rendimiento, equidad y rendición de cuentas. El análisis
se centra principalmente en el primer criterio.
La evidencia muestra que la estructura tributaria vigente responde principalmen
te a los criterios de simplicidad y rendimiento o recaudación. Una manera de
* Este estudio forma parte de las investigaciones efectuadas en el marco del Consorcio de
Investigación Económica, apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
(CIID) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). Los autores desean
expresar su gratitud a Gary McMahon. Carlos Yuste. Felipe Morandé y Luis Alberto Arias, por sus
valiosos comentarios y colaboración brindados a lo largo de la investigación. Asimismo, se
agradece a todos los investigadores del Consorcio por sus comentarios durante la exposición del
trabajo en los talleres de discusión. Por último, nuestra gratitud a Juan Carlos Zevallos por su
colaboración en la edición final del documento.
simplificar el sistema fue mediante la reducción del número de impuestos
-principalmente aquellos con reducida importancia relativa en términos de
recaudación como, por ejemplo, el impuesto patrimonial-, los que de sumar
aproximadamente 60 a mediados de 1990 pasaron a sólo 5 que son los
actualmente vigentes. También se facilitó la administración de impuestos, como
sucedió, por ejemplo, en el caso del impuesto a la renta, donde se separaron las
rentas personales de las empresariales, se redujo el número de escalas (tasas
marginales) y se adecuó la tasa máxima impositiva personal al nivel de la tasa
empresarial.
Así, en el caso peruano, se observa una estructura bastante simplificada, en
comparación con las complejidades del pasado. Sin embargo, el problema
radica en la inestabilidad causada no sólo por los cambios frecuentes, sino
también por la existencia de un conjunto de impuestos que aún impiden que el
sistema funcione eficientemente.
En cuanto a la recaudación, ésta creció en más del 50% en términos reales en
el período de análisis. También aumentó su participación en el PBI pasando de
9% en 1990 a 11% en 1994. La explicación de este crecimiento estuvo
directamente relacionada, en un inicio, con la liberalización del comercio
exterior y, posteriormente, con la expansión de la actividad económica.
Paralelamente, otros factores que contribuyeron con el aumento de la
recaudación fueron la simplificación de la estructura tributaria y la vigencia de
la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) .
1
En este contexto, para el logro del objetivo propuesto, el trabajo se desarrolla
en tres capítulos. En el primero, se plantean los principales elementos teóricos
a tener en cuenta en la evaluación de la estructura tributaria actual. Se definen
los principales criterios (eficiencia, equidad, rendición de cuentas, simplicidad
y rendimiento), se analizan los conceptos de tributación óptima, la relación
1. La SUNAT es una institución que busca lograr una recaudación eficiente de los impuestos.
Para tal efecto, desarrolla campañas de conciencia tributaria y aplica sanciones bastante drásticas
a los infractores (cierre, embargo de locales y hasta pena de cárcel). Debido a que pudo accederse
a información sobre personal y otros costos de recaudación de la propia SUNAT. y simplemente
a manera de referencia, se incluye un anexo que describe y evalúa dicha información.
entre incidencia tributaria y evasión y los efectos de la imposición sobre la
capacidad productiva.
En el segundo capítulo, analizamos la estructura tributaria a la luz de las
principales modificaciones legales. En el tercer capítulo se hace una evaluación
tanto de la estructura tributaria en su conjunto como de los principales
impuestos (IGV, impuesto a la renta, ISC). Finalmente, se incluye una sección
con las principales conclusiones y recomendaciones que se desprenden del
análisis efectuado a lo largo del documento.
Este trabajo es útil para las personas interesadas en conocer con mayor detalle
las características de la estructura tributaria peruana, así como la cronología de
los cambios en la legislación tributaria. Además, se pone en evidencia que si
bien el programa económico del gobierno en todo momento trata de favorecer
el desarrollo de las fuerzas productivas y el mejor funcionamiento del mercado,
vemos que los instrumentos que utiliza, en este caso impuestos, a veces
introducen distorsiones e ineficiencias en el funcionamiento del aparato
productivo.
1. Elementos teóricos para la evaluación
1.1 Funciones del gobierno
La discusión sobre el papel que debe desempeñar un Estado en la vida
económica de una nación es muy antigua y ha adoptado los más diversos
matices. Sin embargo, la tendencia mundial reciente ha abogado en favor de
mercados más libres, lo que ha significado una reducción del campo de acción
del Estado y, en particular, políticas menos intervencionistas y distorsionadoras.
Lo anterior puede corroborarse en función a la siguiente cita: ‘'Si se parte de
las siguientes premisas generalmente aceptadas en toda sociedad:
• que la composición del producto debería estar de acuerdo con las
preferencias de los consumidores individuales, y
• que existe una predilección por adoptar decisiones descentralizadas,
