Die Zeit des politischen Entscheidens: Zwischen medialer Unmittelbarkeit und institutioneller Lähmung

344 Pages·2000·22.923 MB·German

by  Elke Ebner (auth.)

Elke Ebner
Die Zeit des politischen Entscheidens
Elke Ebner
Die Zeit des
politischen Entscheidens
Zwischen medialer Unmittelbarkeit
und institutioneller Liihmung
Westdeutscher Verlag
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Ein Titeldatensatz fur diese Publikation ist bei
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Diese Arbeit wurde aus Fordermitteln der Hans-Bockler-Stiftung finanziert.
D25
1. Auflage Dezember 2000
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© Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden, 2000
Lektorat: Dr. Tatjana Rollnik-Manke
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der Verbrennung Schadstoffe freisetzen.
Umschlaggestaltung: Horst Dieter Burkle, Darmstadt
ISBN-13: 978-3-531-13575-5 e-ISBN-13: 978-3-322·83362-4
DOl: 10.1 007/978-3-322-83362-4
Danksagung
Es ist eine gute Tradition, in einer Danksagung all diejenigen zu erwiihnen, die zum
Zustandekommen einer solchen Arbeit beigetragen haben. An erster Stelle mochte ich
daher meinen Eltem danken, die mich wabrend des Studiums und iibergangsweise
auch danach so groBziigig fmanziell unterstiitzt haben. Ohne ihre Hilfe hatten mir
schlicht die V oraussetzungen fUr meine Doktorarbeit gefehlt.
Mein besonderer Dank gilt eben so der Hans-Bockler-Stiftung, die die Arbeit mit
ihren Fordermitteln unterstiitzt hat. Ihre Seminare waren ein Forum der Auseinander
setzung und der Inspiration.
Ebenso danken mochte ich auch meinem Doktorvater, Prof. Hermann Schwengel,
der mich auf die richtige Fahrte gebracht und all meine Fragen und Zweifel engagiert
mit mir diskutiert hat. Petra Jacoby und Marco Schroeder haben Teile des Manu
skripts gelesen und mir wertvolle Hinweise gegeben und die richtigen Fragen gestellt.
Danken mochte ich auch meinen Freunden, die geduldig und interessiert meinen
Monologen gelauscht haben und dadurch den Kliirungsprozess in meiner Argumenta
tion befOrdert haben.
SchlieBlich mochte ich ganz besonders meinem Lebensgeflihrten Robert Neisen
danken, der mit viel Geduld und Engagement jeden Fortschritt des Manuskripts ver
folgt und kommentiert hat und mir daruber hinaus wertvolle redaktionelle und inhalt
liche Hinweise gegeben hat.
Ihm mochte ich die Arbeit widmen.
5
Inhalt
Danksagung ................................................................................................................. 5
Abkilrzungsverzeichnis ............................................................................................. 13
1. Einleitung .............................................................................................................. 15
2. Tyrannei der Unmittelbarkeit? Politik im Zeitalter der Massenmedien ......... 21
2.1 Das Ende der Politik aus poststrukturalistischer und postmoderner
Perspektive ..................................................................................................... 21
2.1.1 Die telegene Gesellschaft .......................................................................... 21
2.1.2 Das Ende der Politik als Folge der Echtzeittechnologien .......................... 24
2.1.3 Die theoretischen Schlussfolgerungen der poststrukturalistischen
Zeitauffassung ........................................................................................... 25
2.1.4 Paradoxe Zeit ............................................................................................. 28
2.1.5 Politische Prlimissen in Virilios Gesellschaftsdiagnose ............................ 30
2.1.6 Die halbierte Modemisierung: technologischer Wandel vs. politische
Stagnation .................................................................................................. 32
2.2 Das Ende der Geschichte .............................................................................. 34
2.2.1 Das Auseinanderbrechen des urwiichsigen Zeitgetriebes .......................... 34
2.2.2 Die zwei unvers6hnbaren Zeiterfahrungen der Neuzeit ............................ 35
2.2.3 Physikalische Analogien zur geistesgeschichtlichen Entwicklung ............ 36
2.2.4 Theoretische Schlussfolgerungen aus Kaempfers Zeitdiagnose ................ 37
2.2.5 Das Ende welcher Geschichte? ................................................................. 38
2.2.6 Die Veranderungsresistenz der Gesellschaft im Kontrast zur
Revolutionsthese von Virilio ..................................................................... 39
2.3 Wegbereiter und Implikationen eines operativen Zeitverstandnisses ...... 41
2.3.1 Die Zeit des Bewusstseins nach Edmund Husserl... .................................. 41
2.3.2 Der Unterschied von Raum und Zeit.. ....................................................... 44
2.3.3 Das Ereignis als Strukturierungsmoment der Zeit bei Whitehead ............ .46
2.3.4 Die Radikalisierung von Whiteheads Prozessphilosophie durch Mead ..... 47
2.3.5 Handlungen als Elementarereignisse ......................................................... 49
2.3.6 Systemtheoretische Deutungen der Sozialwelt: Niklas Luhmann ............. 51
2.4 Die Zeit autopoietischer Systeme ................................................................. 52
2.4.1 Kommunikation als autopoietisches System ............................................. 52
2.4.2 Gleichzeitige Gegenwart ........................................................................... 53
2.4.3 Das Ereignis als kleinstes temporales Element sozialer Systeme .............. 55
2.4.4 Die zeitliche Funktion von Strukturen und Prozessen ............................... 57
7
2.5 Probleme bei der Konkretisierung der theoretischen Vorgaben .............. 62
2.5.1 Die Anwendbarkeit der theoretischen Angaben auf empirische Fragen .... 62
2.5.2 Die missglUckte Vermittlung zwischen theoretischen und empirischen
Systemen ................................................................................................... 63
2.5.3 Beobachtungen zweiter Ordnung .............................................................. 66
2.6 Zeit und Politik: empirische Fragen an die Systemtheorie ....................... 67
2.6.1 Bestehende Konzepte zur Problematik politischer Zeitstrukturen ............. 67
2.6.2 Parlamentarische Regierungssysteme als Taktgeber der politischen
Zeit ............................................................................................................ 69
2.6.3 Die Materialisierung von Politik. Gesetzgebung als das rechtlich
kanalisierte Umsetzen politi scher Ideen .................................................... 72
2.6.4 Polity, policy und politics als Differenzierungsschema des politischen
Systems und Entscheidens ......................................................................... 75
2.6.5 Die Ausgestaltung des Polity-Aspekts in Deutschland .............................. 77
3. Die politischen Institutionen als Organisationsstruktur des politisch-
administrativen Systems in Deutschland ............................................................ 81
3.1 Die Ministerialbilrokratie als Steuerungs-und Integrationsinstanz im
politischen System Deutschlands ................................................................. 81
3.1.1 Die Funktionen der Ministerialorganisation .............................................. 81
3.1.2 Inhaltliche Prlidispositionen: Aufgabenzuwachs der Politik und
Verlagerung der Entscheidungen auf die MinisterialbUrokratie ................ 83
3.1.3 Die Verwaltung als wichtigste Vorbereitungs-, Koordinations-und
Vermittlungsstelle ..................................................................................... 86
3.2 Die Struktur der bundesstaatlichen Ministerialbiirokratie ...................... 88
3.2.1 Die liuBere Gliederung der Verwaltung ..................................................... 88
3.2.2 Die Binnenorganisation der Ministerien .................................................... 89
3.2.3 Die Referate als Trliger des ministeriellen Sachverstands ......................... 90
3.2.4 Struktur und Aufbau der Referate ............................................................. 91
3.2.5 Der Einsatz von Gruppen zur L6sung komplexer Aufgaben ..................... 93
3.2.6 Die Unterabteilungen und Abteilungen ..................................................... 94
3.2.7 Die Funktionen des Abteilungsleiters: Anspruch und Wirklichkeit .......... 95
3.2.8 Der beamtete Staatssekretlir (StS) ............................................................. 96
3.2.9 Der Parlamentarische Staatssekretlir (PStS) .............................................. 98
3.2.10 Wissenschaftliche Beirlite ...................................................................... 100
3.2.11 Die Minister ........................................................................................... 100
3.2.12 Fiihrnngsgehilfen zur Entlastung des Ministers ..................................... 102
3.3 Die Koordination zwischen Bund und Lindern im
Gesetzgebungsverfahren ............................................................................. 106
3.3.1 Historische Grilnde fUr die Herausbildung der Bund-Llinder-Gremien ... 106
8
3.3.2 Trennung von Gesetzgebung und Ausftihrung der Gesetze .................... 108
3.3.3 Finanzpolitische Aspekte der Politikverflechtung ................................... 109
3.3.4 Formen der Zusammenarbeit von Bund und Uindem ............................. 110
3.3.5 Informelle Netzwerke zur Entscheidungsfindung auf Bund-Uinder-
Ebene ....................................................................................................... III
3.4 Die Stellung des Bundeskanzlers und die Koordinationsaufgaben des
Bundeskanzleramts ..................................................................................... 114
3.4.1 Die Bundesrepublik -eine Kanzlerdemokratie? ...................................... 114
3.4.2 Ressortprinzip vor Kanzlerprinzip ........................................................... 117
3.4.3 Die Funktionen des Bundeskanzleramts ......... :. ....................................... 118
3.4.4 Die Planungsfunktion des Bundeskanzleramts ........................................ 120
3.4.5 Die Gliederung des Bundeskanzleramts .................................................. 122
3.5 Die Bedeutung der Regierung und ihrer inform ellen
Entscheidungsgremien ................................................................................ 124
3.5.1 Informelle Regierungsgremien: Koalitionsgesprllche zur
Regierungsbildung und wiihrend der Legislaturperiode .......................... 124
3.5.2 KabinettsausschUsse als informelle Clearingstelle .................................. 127
3.5.3 PrUfung des Entwurfs und Planung der Kabinettssitzung ........................ 129
3.6 Die Mitwirkung des Bundesrats an der Gesetzgebung ............................ 132
3.6.1 Stellungnahme des Bundesrats vor der parlamentarischen
Verabschiedung eines Gesetzes ............................................................... 132
3.6.2 Historische Vorliiufer der foderalen Struktur Deutschlands .................... 134
3.7 Die Beschlussfassung eines Gesetzesentwurfs durch das Parlament ...... 135
3.7.1 Die Aufgaben des Parlaments innerhalb der Gesetzgebung .................... 135
3.7.2 Die Bedeutung der Abgeordneten und des Plenums ............................... 136
3.7.3 Die Fraktionen im Bundestag .................................................................. 137
3.7.4 Die fraktionellen Arbeitsgruppen der Regierungsparteien ...................... 138
3.7.5 Die Diversifizierung des Plenums in parlamentarische AusschUsse ....... 141
3.7.6 Die Binnendifferenzierung der Ausschiisse ............................................. 142
3.7.7 Die Vertreter der Regierung und der Administration in den Sitzungen .. 145
3.7.8 Ablauf der Ausschussarbeit ..................................................................... 145
3.7.9 Offentliche Anh5rungen .......................................................................... 148
3.7.10 Exkurs: Die Funktion und Wirkungsweise einer Enquete-
Kommission .......................................................................................... 149
3.7.11 Geteilter Machtanspruch: Die Konkurrenz zwischen Regierung und
Parlament .............................................................................................. 153
3.7.12 Die abschlieBende Behandlung eines Gesetzesentwurfs ....................... 155
3.7.13 Die zweite und dritte Lesung im Plenum .............................................. 155
9
3.8 Die Verabschiedung eines Gesetzes durch den Bundesrat. ..................... 157
3.8.1 Einspruchsgesetze und zustimmungspflichtige Gesetze .......................... 157
3.8.2 Der Vermittlungsausschuss ..................................................................... 157
3.8.3 Die Antinomie von parlamentarischem und fOderalem Prinzip ............... 159
3.8.4 Die Ausfertigung und Verkiindigung eines Gesetzes .............................. 159
4. Policy-Netzwerke und deren Einfluss auf den politischen
Entscheidungsprozess ........................................................................................ 163
4.1 Die politische Bedeutung der Verbande .................................................... 163
4.1.1 Policy-Netzwerke als modeme Form der politischen Entscheidungs-
findung .................................................................................................... 163
4.1.2 Formen der verbandlichen Einflussnahme .............................................. 165
4.2 Entscheidungsfindung im Gesundheitssystem a1s Beispiel fUr einen
se1bstverwalteten Politikbereich ................................................................ 170
4.2.1 Die Rolle der Krankenkassen im deutschen Gesundheitssystem ............. 170
4.2.2 Die kollektiven Akteure der Arzteschaft ................................................. 172
4.2.3 Die Formen der Zusammenarbeit von kassenarztlichen Vereinigungen
und Krankenkassen .................................................................................. 175
4.2.4 Der Bundesausschuss der Arzte und Krankenkassen (BAK) .................. 177
4.2.5 Der Hartmannbund als Beispiel fur die privaten
Interessenvertretungsorganisationen der Arzte ........................................ 179
4.2.6 Die politis chen Parteien auf Bundesebene und ihre Positionen zum
Gesundheitswesen ................................................................................... 180
4.2.7 Die politischen Akteure auf Bundesebene: Das Bundesarbeits-
ministerium und das Bundesgesundheitsministerium .............................. 182
4.2.8 Die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen (KaiG) .......................... 184
4.3 Das Gesundheitsreformgesetz als exemplarischer Entscheidungs-
findungsprozess im Gesundheitswesen ...................................................... 185
4.3.1 Griinde fur ein gesteigertes Reformbewusstsein ..................................... 185
4.3.2 Ansichten der gesundheitspolitischen Akteure zur Gesundheitsreform .. 186
4.3.3 Der Entscheidungsprozess zum Gesundheitsreformgesetz ...................... 188
4.3.4 Die politische Zeit des GRG und seine Implikationen ............................ 191
4.4 Das Gesundheitsstrukturgesetz als Einstieg in den Strukturwandel im
Gesundheitswesen ....................................................................................... 199
4.4.1 Das Gesundheitsstrukturgesetz als Oberraschungscoup einer
parteiiibergreifenden Koalition ................................................................ 199
4.4.2 Reformschwerpunkte des Gesundheitsstrukturgesetzes (GSG) ............... 201
4.4.3 Die Voraussetzungen fUr die ,schnelle' EinfUhrung des
Gesundheitsstrukturgesetzes .................................................................... 203
10
4.5 Das mesokorporatistische Arrangement in der Sozialpolitik und seine
Bedeutung mr die Einfiihrung einer Ptlegeversicherung ........................ 209
4.5.1 Die Pflegeversicherung als Beispiel flir einen Aushandlungsprozess
zwischen Staat und Verb!inden ................................................................ 209
4.5.2 Die Herausbildung der sozialpolitischen Konstellation in Deutschland:
Die Rolle der Wohlfahrtsverblinde .......................................................... 211
4.5.3 Spitzenverblinde der deutschen Wohlfahrtspflege ................................... 216
4.5.4 Das Diakonische Werk der evangelischen Kirche in Deutschland e. V .. 216
4.5.5 Deutscher Caritasverband e.V ................................................................. 218
4.5.6 Die Zentralwohlfahrtsstelle der Juden (ZWStdJ) .................................... 220
4.5.7 Arbeiterwohlfahrt Bundesverband e.V .................................................... 222
4.5.8 Der deutsche Paritlitische Wohlfahrtsverband ......................................... 224
4.5.9 Das Deutsche Rote Kreuz e.V ................................................................. 227
4.5.10 Die Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtsverb!inde ........... 228
4.5.11 Kommunale Spitzenverb!inde ................................................................ 230
4.5.12 Der Deutsche Verein fUr 6ffentliche und private FOrsorge ................... 232
4.6 Die Problematisierung des Ptlegerisikos: Die Klage der Stidte und der
Wohlfahrtsverbinde ................................................................................... 235
4.6.1 Die Stellungnahmen der Freien Wohlfahrtspflege und des Deutschen
Vereins zum Thema Pflegeversicherung (erste Phase) ............................ 235
4.6.2 Kommunalpolitische Strategien zur Konsolidierung ihrer Haushalte
(zweite Phase) ......................................................................................... 238
4.6.3 Aufgabenverlagerung des Themas an eine Bund-Llinder-Gruppe (dritte
Phase) ...................................................................................................... 241
4.6.4 Die Besetzung des Themas durch den Bund (vierte Phase) .................... 242
4.7 Die Position en der Parteien im Kampf um eine eigenstindige
Ptlegeversicherung ...................................................................................... 243
4.7.1 Die Positionierung der Regierungsparteien zum Thema Pflege-
versicherung (flinfte Phase) ..................................................................... 243
4.7.2 Der Streit urn die Kompensationsfrage (sechste Phase) .......................... 249
4.7.3 Die Kompromisssuche zwischen Regierung und SPD (siebte Phase) ..... 251
4.7.4 Die Ver!inderungen des Gesetzespakets im Ausschuss fUr Arbeit und
Sozialordnung (achte Phase) ................................................................... 252
4.7.5 Das Vermittlungsverfahren (Schlussphase) ............................................. 254
4.7.6 Fazit des Gesetzgebungsverfahrens ......................................................... 256
4.8 Die politische Entscheidung fOr eine Wirtschafts-, Wihrungs-und
Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR. 261
4.8.1 Der Zerfall der DDR und seine gesamtdeutschen Auswirkungen ............. 261
4.8.2 Deutschlandpolitische Ansichten im Frilhjahr 1989 .................................. 263
4.8.3 Die Situation in der DDR bis zum Ende 1989 ........................................... 264
11
4.8.4 Nach dem Mauerfall: Der Zerfall der staatlichen Ordnung in der DDR
und die Konsequenzen daraus .................................................................... 269
4.8.5 Die Entscheidung fUr eine WWrrungsunion zwischen der BRD und der
DDR. .......................................................................................................... 275
4.8.6 Die politischen Vortiberlegungen fUr eine WWrrungsunion ....................... 281
4.8.7 Die Vorarbeiten zur Verabschiedung des Staatsvertrages tiber eine
WWrrungs-, Wirtschafts-und Sozialunion am 18. Mai 1990 ..................... 291
4.8.8 Der Rohentwurf fUr eine WWrrungs-und Wirtschaftsunion ...................... 296
4.8.9 Die abschlieBenden Vertragsverhandlungen zur WWrrungsunion ............. 299
4.8.10 Voraussetzungen fUr die ,schnelle' Einftihrung der Wlihrungs-,
Wirtschafts-und Sozialunion .................................................................. 306
4.8.11 Exkurs: Viren als Bedrohung und Verhinderungsmacht der zellulliren
Autopoiesis .............................................................................................. 307
5. Resiimee. .............................................................................................................. 315
Bibliografie. ............................................................................................................. 329
Monografien ...................................................................................................... 329
Zeitschriftenartikel ........................................................................................... 339
Sachregister. ............................................................................................................ 347
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