Table Of ContentEdwin Czerwick
Die Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes
Edwin Czerwick
Die Ökonomisierung
des öffentlichen
Dienstes
Dienstrechtsreformen
und Beschäftigungsstrukturen
seit 1991
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1.Auflage März 2007
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Lektorat:Monika Mülhausen / Marianne Schultheis
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Umschlaggestaltung:KünkelLopka Medienentwicklung,Heidelberg
Druck und buchbinderische Verarbeitung:Krips b.v.,Meppel
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN 978-3-531-15288-2
Inhaltsverzeichnis
Verzeichnis der Tabellen...................................................................................9
Vorwort ......................................................................................................13
Einleitung: Dienstrechtsreformen im Kontext staatlicher und
gesellschaftlicher Entwicklungen.............................................17
1 Öffentlicher Dienst, Staat und Gesellschaft.............................31
1.1 Staat und öffentlicher Dienst.......................................................32
1.2 Dienstrechtsreform und staatstheoretische Diskussion...............37
1.3 Dienstrechtsreformen als Instrument der politischen
Steuerung.....................................................................................42
2 Ideologische Grundlagen und Voraussetzungen der
Verwaltungs- und Dienstrechtsreformen.................................49
2.1 Bürokratie und Kapitalismus.......................................................50
2.1.1 Öffentliche Verwaltungen und privatwirtschaftliche
Interessen.....................................................................................50
2.1.2 Öffentliche Verwaltungen als Spiegelbild kapitalistischer
Arbeitskultur................................................................................55
2.1.3 Öffentliche Verwaltung und Wirtschaft im Neoliberalismus......58
2.2 New Public Management (NPM).................................................64
2.2.1 Die ideologischen Voraussetzungen des NPM............................64
2.2.2 Die Konstruktion von öffentlicher Verwaltung und Politik im
NPM............................................................................................67
3 Beschäftigungsstrukturen im öffentlichen Dienst seit der
Wiedervereinigung.....................................................................73
3.1 Die Entwicklung des Personals im öffentlichen Dienst...............74
3.1.1 Die Verringerung des Personalbestandes.....................................74
3.1.2 Entwicklung des Personals nach Aufgabenbereichen und
Dienstverhältnissen......................................................................86
3.1.3 Personalentwicklung in und zwischen den Laufbahnen..............95
3.2 Personalkosten und Versorgungskosten......................................96
3.3 Der Anstieg des formalen Qualifikationsniveaus.......................110032
3.4 Flexibilisierung des Personaleinsatzes......................................111
3.4.1 Teilzeitbeschäftigung.................................................................113
3.4.2 „Prekäre“ Beschäftigungsverhältnisse.......................................124
3.4.2.1 Tarifbeschäftigte mit längerfristigem Zeitvertrag......................126
3.4.2.2 Unbefristete Niedriglohn-Job-Beschäftigte...............................129
3.4.2.3 Geringfügig Beschäftigte...........................................................130
3.4.2.4 Mittelfristig und kurzfristig Beschäftigte...................................131
3.4.2.5 Ein-Euro-Jobs............................................................................132
3.4.3 Der öffentliche Dienst als Anbieter „prekärer“
Beschäftigungen........................................................................133
Exkurs: „Prekäre“ Beschäftigungsverhältnisse in ausgewählten
Kommunen und Schulen............................................................134
3.5 Ökonomisierung der Beschäftigungsverhältnisse im
öffentlichenDienst.....................................................................136
4 Von der Ideologie des New Public Management zur
Praxis der Dienstsrechtsreformen in Deutschland................141
4.1 New Public Management und öffentlicher Dienst in
Deutschland...............................................................................142
6
4.2 Dienstrechtsreformen als Bestandteil von
Verwaltungsreformen................................................................148
4.3 Das Dienstrechtsreformgesetz von 1997: Ökonomisierung
durch Politisierung....................................................................152
4.3.1 Die Politisierung des öffentlichen Dienstes...............................153
4.3.2 Die Erweiterung der Dispositionsspielräume der
Verwaltungsführung..................................................................155
4.3.3 Die Ökonomisierung der Beamtenschaft...................................159
4.3.4 Erste Erfahrungen mit dem Dienstrechtsreformgesetz in der
administrativen Praxis...............................................................160
4.4 Vom Dienstrechtsreformgesetz zum Strukturreformgesetz........163
4.4.1 Die Fortsetzung der Dienstrechtsreformen nach dem
Dienstrechtsreformgesetz..........................................................163
4.4.2 Die Verabschiedung des Entwurfs eines
Strukturreformgesetzes..............................................................167
4.5 Der Gesetzentwurf zur Reform der Strukturen
des öffentlichen Dienstrechts.....................................................172
4.5.1 Verwaltungspolitische Grundlagen und Ziele des
Strukturreformgesetzes..............................................................173
4.5.2 Die Mitwirkung der Gewerkschaften an der Ausarbeitung
des StruktRefG..........................................................................175
4.5.3 Die dienstrechtlichen Regelungen im StruktRefG im
Detail.........................................................................................180
4.5.3.1 Die Neuordnung des Bezahlungssystems im öffentlichen
Dienst.........................................................................................181
4.5.3.2 Bezahlungsebenen.....................................................................182
4.5.3.3 Erfahrungsstufen........................................................................185
4.5.3.4 Basisgehalt und Bezahlungsbandbreiten....................................189
4.5.3.5 Die Einführung von Leistungsstufen.........................................190
4.5.3.6 Leistungsvariablen und Erfahrungsstufen..................................195
4.5.3.7 Kostenneutralität, Besitzstandswahrung und
Leistungsprinzip........................................................................201
4.5.3.8 Die Modifikation des Laufbahnsystems....................................202
4.5.3.9 Dezentralisierung.......................................................................203
4.5.3.10 Wechsel zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft....206
4.5.3.11 Verlängerung des Berufslebens und die Neuordnung der
Versorgungsstrukturen...............................................................207
4.5.3.12 Bekämpfung der Korruption im Amt.........................................209
7
4.5.3.13 Zukünftige Mitwirkungsmöglichkeiten der
Personalvertretungen.................................................................210
4.5.4 Reaktionen.................................................................................211
4.5.5 Das StruktRefG – ein weiterer Schritt der Ökonomisierung
des öffentlichen Dienstrechts.....................................................213
4.6 DRRFG und der Entwurf des StruktRefG – Etappen auf
dem Weg zur Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes..........220
4.7 Die Große Koalition und die Dienstrechtsreformen..................223
5 Die Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes......................237
5.1 Ursachen und Folgen der Ökonomisierung des öffentlichen
Dienstes.....................................................................................238
5.1.1 Die Angleichung von öffentlichem Dienst und privater
Verwaltung................................................................................239
5.1.2 Vom Parlamentsvorbehalt zum Managerialismus.....................243
5.1.3 Vom Beamten zum Arbeitnehmer.............................................246
5.1.4 Vom Bürger zum Kunden..........................................................250
5.1.5 Zusammenfassung.....................................................................255
5.2 Von der bürokratischen zur ökonomischen Rationalität............256
5.2.1 Bürokratische Rationalität als Handlungs- und
Entscheidungsprämisse..............................................................257
5.2.2 Die Ökonomisierung der bürokratischen
Rationalitätskriterien..................................................................260
5.2.3 Der Bedeutungszuwachs ökonomischer Rationalität
und seine Grenzen.....................................................................265
6 Der öffentliche Dienst zwischen öffentlichen und
privatwirtschaftlichen Interessen............................................271
6.1 Dienstrechtsreformen und marktwirtschaftliche Ordnung........271
6.2 Öffentlicher Dienst und die Ökonomisierung des
Allgemeinwohls..........................................................................276
Literaturverzeichnis.......................................................................................287
8
Verzeichnis der Tabellen
Tabelle 3.1: Personalstand im öffentlichen Dienst 1991-2004 in Tausend......76
Tabelle 3.2: Öffentlich-rechtlich Beschäftigte und Tarifbeschäftigte im
öffentlichen Dienst 1991-2004 in Tausend..................................78
Tabelle 3.3: Öffentlich-rechtliche Beschäftigte und Tarifbeschäftigte im
öffentlichen Dienst 1991 - 2004 in Prozent.................................81
Tabelle 3.4: Dienstverhältnisse im öffentlichen Dienst 1991-2004
in Tausend...................................................................................82
Tabelle 3.5: Berufs- und Zeitsoldaten im öffentlichen Dienst 1991-2004
in Tausend..................................................................................86
Tabelle 3.6: Entwicklung der Beschäftigten von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. nach ausgewählten Aufgabenbereichen
1991 bis 2003 in Tausend und in Prozent....................................87
Tabelle 3.7: Entwicklung der Beamten, Richter und Soldaten sowie der
Angestellten und Arbeiter von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. nach ausgewählten Aufgabenbereichen
1991 bis 2003 in Tausend............................................................88
Tabelle 3.8: Entwicklung der Beamten, Richter und Soldaten sowie der
Angestellten und Arbeiter von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. nach ausgewählten Aufgabenbereichen
1991 bis 2003 in Prozent.............................................................92
Tabelle 3.9: Vollzeitbeschäftigte Beamte, Richter, Berufs- und Zeit-
soldaten sowie Angestellte und Arbeiter nach Laufbahn
gruppe und Dienstverhältnis am 30.06.1993 in Tausend
und in Prozent..............................................................................96
Tabelle 3.10: Vollzeitbeschäftigte Beamte, Richter, Berufs- und Zeit-
soldaten sowie Angestellte und Arbeiter nach Laufbahn-
gruppe und Dienstverhältnis am 30.06.2003 in Tausend
und in Prozent..............................................................................97
Tabelle 3.11: Differenz der Vollzeitbeschäftigten Beamte, Richter, Berufs-
und Zeitsoldaten sowie Angestellte und Arbeiter nach
Laufbahngruppe und Dienstverhältnis am 30.06.1993 und
am 30. 06 2003 in Tausend und in Prozent..................................97
Tabelle 3.12: Anteil der Personalausgaben an den bereinigten Gesamt-
ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden von 1991
bis 2004 in Mill. Euro................................................................100
Tabelle 3.13: Vollzeitbeschäftigten der verschiedenen Laufbahnen in den
Kernhaushalten von Bund, Ländern und Gemeinden/Gv. in
den Jahren 1995, 1997, 1999, 2001 und 2003 (ohne Arbeiter)
in Tausend.................................................................................104
Tabelle 3.14: Vollzeitbeschäftigte der verschiedenen Laufbahnen in den
Kernhaushalten von Bund, Ländern und Gemeinden/Gv. in
Relation zur Gesamtzahl der Vollzeitbeschäftigten der
Kernhaushalte in den Jahren 1995, 1997, 1999, 2001
und 2003 (ohne Arbeiter) in Prozent.........................................106
Tabelle 3.15: Vollzeitbeschäftigte Beamte, Richter, Berufs- und Zeitsoldaten
sowie Angestellte nach Dienstverhältnis und höchsten und
niedrigsten Einstufungen in den Laufbahngruppen am
30.06.2001.................................................................................110
Tabelle 3.16: Vollzeitbeschäftigte Beamte, Richter, Berufs- und Zeitsoldaten
sowie Angestellte nach Dienstverhältnis und höchsten und
niedrigsten Einstufungen in den Laufbahngruppen am
30.06.2004.................................................................................112
Tabelle 3.17: Differenz der höchsten und niedrigsten Einstufungen der
Laufbahngruppen zwischen dem 31.06.2001 und dem
30.06.2004.................................................................................113
Tabelle 3.18: Teilzeitbeschäftigte im öffentlichen Dienst 1991-2004 in
Tausend......................................................................................115
Tabelle 3.19: Anteil der Teilzeitbeschäftigten von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. an der jeweiligen Gesamtzahl der
Beschäftigten 1991 bis 2004 in Prozent.....................................117
Tabelle 3.20: Teilzeitbeschäftigte nach Dienstverhältnissen im öffentlichen
Dienst 1991-2004 in Tausend....................................................118
Tabelle 3.21: Teilzeitbeschäftigte Beamte, Richter und Angestellte von
Bund, Ländern und Gemeinden/Gv. nach Laufbahngruppen
von 1999 bis 2004 in Tausend und in Prozent...........................121
10
Tabelle 3.22: Teilzeitbeschäftigte Beamte und Richter einerseits und
Angestellte andererseits von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. nach Laufbahngruppen von 1999 bis 2003
in absoluten Zahlen (in Tausend)...............................................121
Tabelle 3.23: Teilzeitbeschäftigte von Bund, Ländern und Gemeinden/Gv.
nach Art der Teilzeit am 30.06.2004 in Tausend und in
Prozent.......................................................................................122
Tabelle 3.24: Vollzeittarifbeschäftigte mit Zeitvertrag beim Bund, bei den
Ländern und Gemeinden/Gv. von 2001 bis 2004 in Tausend
und in Prozent............................................................................127
Tabelle 3.25: Vollzeitbeschäftigte mit Zeitvertrag von Bund, Ländern und
Gemeinden/Gv. an der jeweiligen Gesamtzahl aller
Beschäftigten in Prozent............................................................128
Tabelle 3.26: Teilzeittarifbeschäftigte mit Zeitvertrag beim Bund und bei
den Ländern und Gemeinden/Gv. von 2001 bis 2004 in
Tausend und in Prozent.............................................................129
Tabelle 3.27: Tarifbeschäftigte mit Zeitvertrag beim Bund und bei den
Ländern und Gemeinden/Gv. von 2001 bis 2004 in
Tausend und zur jeweiligen Gesamtzahl aller Beschäftigten
in Prozent...................................................................................129
Tabelle 3.28: Geringfügig Beschäftigte im öffentlichen Dienst nach
ausgewählten Bereichen zwischen September 2002 und 2005
in absoluten Zahlen und in Prozent...........................................133
Tabelle 4.1 Alte Bezahlungsordnung, neue Bezahlungsordnung sowie
niedrigste und höchste Einkommen in der neuen
Bezahlungsordnung pro Monat und in Euro..............................184
Tabelle 4.2 Basisgehalt nach Erfahrungsstufen in Euro/Monat in
absoluten Beträgen und in Prozent............................................187
Tabelle 4.3: Bezahlungsebenen und Leistungsvariablen nach
Euro/Monat................................................................................192
Tabelle 4.4: Unterschiede in der finanziellen Bewertung der Leistung
zwischen den Bezahlungsebenen F 2, F 6, F 9, F 13,
F 16, F 17 und F 26....................................................................193
Tabelle 4.5: Leistungsvariablen im Verhältnis zum Basisgehalt nach
Eingangsstufen und Erfahrungsstufen in der Bezahlungs-
ebene F 2....................................................................................196
Tabelle 4.6: Leistungsvariablen im Verhältnis zum Basisgehalt nach
Eingangsstufen und Erfahrungsstufen in der Bezahlungs-
ebene F 6....................................................................................197
11
