Der öffentliche Sektor: Einführung in die Finanzwissenschaft

538 Pages·1991·32.079 MB·German

by  Professor Dr. Ewald Nowotny (auth.)

Ewald Nowotny
Der öffentliche
Sektor
Einfiihrung in die Finanzwissenschaft
Unter Mitarbeit von
Christian Scheer und Herbert Walther
Zweite, neu bearbeitete und erweiterte Auflage
Mit 29 Abbildungen
Springer-Verlag Berlin Heidelberg GmbH
Professor Dr. Ewald N owotny, Institut für Volkswirtschaftstheorie und -politik,
Wirtschaftsuniversität Wien, Augasse 2-6, A-1090 Wien
Professor Dr. Christian Scheer, Institut für Finanzwissenschaft, Universität
Hamburg, Von-Melle-Park 5, D-2000 Hamburg 13
Dozent Dr. Herbert Walther, Institut für Volkswirtschaftstheorie und -politik,
Wirtschaftsuniversität Wien, Augasse 2-6, A-1090 Wien
ISBN 978-3-540-52989-7 ISBN 978-3-662-06536-5 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-662-06536-5
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© Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1987, 1991
Ursprünglich erschienen bei Springer-Verlag Berlin Heidelberg New York 1991.
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daher von jedermann benutzt werden dürften.
214217130-543210
Vorwort zur 2. Auflage
Dank der erfreulich guten Aufnahme dieses Lehrbuches wurde bereits
nach relativ kurzer Zeit eine zweite Auflage erforderlich. Das ermöglicht
es, Anregungen aus Gesprächen und Rezensionen aufzunehmen. Ebenso
konnten neue Entwicklungen, sowohl in der Wirtschafts-und Steuerpolitik,
wie in der wissenschaftlichen Literatur berücksichtigt werden. Dem
entsprechend stärker herausgearbeitet werden in dieser neuen Auflage
Fragen des "Staatsversagens", denen nun in Ergänzung zu den Theorien
des "Marktversagens" ein eigener Abschnitt gewidmet ist. Die rasch
wachsende Bedeutung internationaler Aspekte im Rahmen der öffentlichen
Finanzwirtschaft wird nun durch ein eigenes Kapitel berücksichtigt. hn
Bereich der speziellen Steuerlehre wird nicht nur auf die Änderungen
eingegangen, die sich im Rahmen der Steuerreform ergaben, sondern auch
der Bereich der Vermögensbesteuerung eingehender dargestellt.
Wie schon die erste Auflage, so ist selbstverständlich auch diese zweite
Auflage als Ergebnis einer Teamarbeit zu sehen, wobei für den Bereich der
Steuerlehre vor allem mein Kollege Prof. Christian Scheer, Hamburg,
hervorzuheben ist. Wichtige Hilfen verdanke ich meinen Mitarbeitern Dr.
B. Unger, Dr. J. M. Bauer, Mag. M. Marterbauerund Dr. W. Altzinger, für
wertvolle Anregungen bin ich meinen Kollegen Prof. Ch. Badelt und
Dozent Dr. G. übermann dankbar. Die technischen Arbeiten, die mit der
Neuauflage verbunden waren, wurden von Frau R. Pieler, Frau H. Renner
und Frau P. Sonleitner mit große Umsicht und Zuverlässigkeit besorgt.
Von Seiten des Verlages war Herr Direktor Dr. Müller ein hilfsbereiter
und zuverlässiger Betreuer.
Traunkirchen, im August 1990 Dr. Ewald Nowotny
Aus dem Vorwort zur 1. Auflage
Das vorliegende Buch hat die Aufgabe, Studierende der Volkswirtschafts
und Betriebswirtschaftslehre in das Gebiet der Finanzwissenschaft ein
zuführen. Darüber hinaus soll dieses Buch aber auch dem interessierten
Praktiker, wie auch den Studierenden von Nachbardisziplinen die Mög
lichkeit geben, einen Überblick über die Erfassung und Diskussion des
öffentlichen Sektors aus der Sicht der Nationalökonomie zu gewinnen.
Die moderne Finanzwissenschaft, die sich als Teilbereich der
Nationalökonomie sieht, ist durch so vielfältige Ausprägungen und Ent
wicklungen charakterisiert, daß ein Lehrbuch nie in der Lage sein kann,
neben den erforderlichen institutionellen Aspekten einen völlig umfas
senden Überblick über alle wichtigen Ansätze zu vermitteln. Es sind daher
gewisse Schwerpunktsetzungen und Leitlinien nötig.
Für das vorliegende Buch besteht eine solche Leitlinie zunächst im
Abstellen auf eine umfassende Sicht des öffentlichen Sektors, sowohl in
bezug auf Umfang wie Instrumente. Das bedeutet die Erfassung des
gesamten Spektrums des öffentlichen Sektors vorn Zentralstaat über die
nachgeordneten Gebietskörperschaften und Parafisci bis hin zum Bereich
der öffentlichen Unternehmen. Selbstverständlich kann aus Gründen der
umfangmäßigen Beschränk'1mg diese Erfassung nicht überall gleichmäßig
und vollständig erfolgen. Wichtig erscheint aber jedenfalls die Sicht des
öffentlichen Sektors als eines breiten Spektrums mit fließenden Übergängen
zum privatwirtschaftlichen Bereich, wobei gerade diese "Schnittstellen"
heute sowohl untertheoretischen wie politischen Aspekten von besonderem
Interesse sind. Das Konzept der umfassenden Betrachtung impliziert aber
auch, die Wirkungsmöglichkeiten des öffentlichen Sektors in ihrer vollen
Bandbreite zu sehen, die von den "traditionellen" finanzpolitischen In
strumenten der Einnahmen- und Ausgabenseite über die Setzung
administrativer Normen bis zur unternehmerischen Aktivität reicht. Auch
hier können die verschiedenen Einzclaspekte nicht immer mit gleicher
Detailliertheit behandelt werden. Es geht aber darum, durch Bezug auf das
Gesamtspektrum der Einsatzmöglichkeiten des öffentlichen Sektors die
Möglichkeit und Notwendigkeit des "Denkens in Alternativen" auch und
gerade im Bereich des öffentlichen Sektors zu betonen.
Eine weitere Schwerpunktsetzung dieses Buches liegt im Bemühen um
Bezug zu Fragen der praktischen Wirtschafts-und Finanzpolitik und der
konkreten gesellschaftspolitischen Diskussion. Viele der heute besonders
aktuellen und wichtigen Fragen in Wirtschaftstheorie und -politik betreffen
gerade Aspekte des öffentlichen Sektors. Im vorliegenden Buch wird
vrn Vorwort
versucht, auf diese Fragen speziell einzugehen. Das führt zum Beispiel zu
einer verstärkten Befassung mit den gesellschaftspolitischen Perspektiven
hinsichtlich des öffentlichen Sektors. Demgegenüber finden andere
Fragestellungen, wie etwa entsprechende Ansätze der allgemeinen
Gleichgewichtstheorie oder der normativen Finanzwissenschaft geringe
re Berücksichtigung.
Die dritte Leitlinie des vorliegenden Bandes ist schließlich das verglei
chende Abstellen auf institutionelle Grundlagen. Ein Charakteristikum
der Finanzwissenschaft ist die im Vergleich zu anderen Bereichen der
Nationalökonomie umfangreichere und wichtigere institutionelle
Grundlegung, der daher auch im vorliegenden Buch erhebliche Bedeutung
zukommt. Ausgangspunkt sind dabei stets die institutionellen Regelungen
in der Bundesrepublik Deutschland. Zusätzlich wird jedoch in vielen
Fällen auch auf institutionelle und empirische Gegebenheiten Österreichs
und der Schweiz abgestellt. Neben dem Aspekt der zusätzlichen Information
soll die Darstellung unterschiedlicher institutioneller Regelungen für
bestimmte Problembereiche wieder dazu dienen, das "Denken in Alter
nativen" anzuregen und zu fördern.
Die Erarbeitung der vorliegenden Einführung in die Finanzwissenschaft
auf der Grundlage der angeführten Leitlinien war eine Gemeinschaftsar
beit, die sich über viele Jahre erstreckte. Besondere Bedeutung kommt
dabei meinem Kollegen, Prof. Christian Scheer, Hamburg, zu, der für die
Bereiche der speziellen Steuerlehre, der Inzidenztheorie und der
Verteilungswirkungen die Erstentwürfe der entsprechenden Kapitel ver
faßte. Der Erstentwurf des Kapitels über Stabilisierungspolitik stammt
von meinem Mitarbeiter Dr. Herbert Walther, Wien.
Inhaltsverzeichnis
1. Bereichsabgrenzung und wissenschaftstheoretische
Grundlegung.................... .................................................... 1
2. Funktionen des öffentlichen Sektors -
Geistesgeschichtliche Grundpositionen ............................ 8
2.1 Liberalismus und Staat ................................................ 8
2.2 Staatsfunktionen in marxistischer und
systemtheoretischer Sicht ............................................ 15
2.3 Die interventionistische Sicht des öffentlichen
Sektors ......................................................................... 18
3. Funktionen des öffentlichen Sektors - Analytische
Grundlagen .......................................................................... 28
3.1 Begründungen staatlicher Aktivitäten - Theorien des
Marktversagens und des Staatsversagens .......... .......... 28
3.2 Fehlen von Eigentumsrechten ..................................... 29
3.3 Öffentliche Güter ......................................................... 31
3.4 Externe Effekte ............................................................ 35
3.5 Marktversagen und individualisierte Entscheidungs-
verhältnisse: Ansätze der Spieltheorie ........................ 37
3.6 Marktversagen und Unsicherheit ................................ 39
3.7 Formen des Staatsversagens ........................................ 40
4. Zielsetzungs- und Entscheidungsverfahren im öffentlichen
Sektor - Theoretische Aspekte .......................................... 49
4.1 Wohlfahrtsökonomische Ansätze................................ 49
4.2 Kontrakttheoretische Ansätze: zwischen Anarchie und
"Leviathan" ................................................................. 52
4.3 Der Ansatz der "ökonomischen Theorie der Politik" . 54
X Inhaltsverzeichnis
5. Erfassung und Umfang des öffentlichen Sektors ............. 61
5.1 Bereiche staatlicher Tätigkeit ...................................... 61
5.2 Was zählt zum öffentlichen Sektor? ............................ 65
5.3 Der öffentliche Sektor in der volkswirtschaftlichen
Gesamtrechnung (VGR) .............................................. 68
5.4 "Staatsquoten" - Begriffe und Verwendung ............... 73
5.5 Staatsquoten im internationalen Vergleich ................. 77
6. Entwicklungstendenzen von Niveau und Struktur des
öffentlichen Sektors .... ........ .......... ...................... ....... ......... 81
6.1 Empirischer Befund ........ .......... ............................ ....... 81
6.2 Das "Wagner'sche Gesetz steigender Staatsquoten"
- öffentliche Leistungen als superiores Gut ................ 83
6.3 Gesellschaftspolitische Bestimmungsfaktoren der
Entwicklung der Staatsquoten ..................................... 85
6.4 Staatsquoten-Entwicklung als Kostenphänomen ........ 86
7. Öffentliche Finanzen im Bundesstaat ............................... 90
7.1 Zur ökonomischen Theorie des Föderalismus .. .......... 91
7.2 Aufgabenfinanzierung im Bundesstaat ....................... 97
7.3 Föderale Finanzwirtschaft und Finanzausgleich in
der Bundcsrepublik Deutschland ................................ 99
7.4 Föderale Finanzwirtschaft in Österreich und der
Schweiz ....................................................................... 103
7.5 Wirtschaftliche Probleme der föderalen
Finanzwirtschaft. ......................................................... 106
8. Budgeterstellung und Finanzplanung ............................... 113
8.1 Grundsätze der BudgetcrsteIlung ................................ 113
8.2 Budgetkreislauf und Finanzplanung ............................ 116
8.3 Planungsinstrumente im öffcntlichen Sektor .............. 120
9. Öffentliche Ausgaben ......................................................... 126
9.1 Erfassung und Systematik öffemlicher Ausgaben ...... 126
9.2 Öffemliche Sachausgaben ........................................... 129
9.3 Personal ausgaben ........................................................ 131
9.4 Transferausgaben......................................................... 133
9.5 Infrastruklurausgaben .................................................. 138
Inhaltsverzeichnis XI
10. Öffentliche Einnahmen....................................................... 143
10.1 Formen öffentlicher Einnahmen.................................. 143
10.2 Ziele und Grundsätze der Besteuerung ....................... 145
10.3 Äquivalenzprinzip und Leistungsfähigkeitsprinzip .... 148
10.4 Grundbegriffe und Ansatzpunkte der
Besteuerung..... .......... ........... ....... ............... ........ ...... ... 152
10.5 Steuerliche Tariflehre .................................................. 155
10.6 Preisentwicklung und Besteuerung ............................. 158
11. Steuersysteme ...................................................................... 166
11.1 Formen und Entwicklung von Steuersystemen ........... 166
11.2 Einnahmenstruktur und Steuersystem in der
Bundesrepublik Deutschland....................................... 169
11.3 Das Steuersystem in Österreich................................... 173
11.4 Das Steuersystem in der Schweiz ................................ 175
12. Internationale Aspekte der öffentlichen
Finanzwirtschaft ................................................................. 178
12.1 Internationale Aspekte der Besteuerung ..................... 178
12.2 Steuerharmonisierung im Rahmen der EG.................. 181
12.3 Die Finanzwirtschaft der Europäischen Gemeinschaft 186
13. Einkommensteuer ............................................................... 191
13.1 Grundzüge ................................................................... 191
13.2 Die Steuerbemessungsgrundlage................................. 193
13.3 Die Ermittlung der Steuerbemessungsgrundlage
nach dem Einkommensteuergcsetz ............................. 202
13.4 Der Einkommensteuertarif .......................................... 208
13.5 Steuerermittlung und Stcuercrhebung ......................... 212
13.6 Die Einkommenbesteuerung von Ehegatten ............... 216
13.7 Steuerlicher Kindcrlastenausgleich ............................. 218
14. Körperschaftsteuer ............................................................. 223
14.1 Allgemeine Charakterisierung und theoretische
Grundlagen .................................................................. 233
14.2 Grundzüge der Körperschaftsbcsteuerung .................. 231