Table Of ContentSECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Serie
Nuevas Lecturas de Política y Gobierno
Coordinada por
MAURICIO MERINO
Clásicos de la Administración Pública
Traducción de
MARíA ANTONIA NEIRA BIGORRA
JAY M. SHAFRITZ
ALBERT C. HYDE .
CLÁSICOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
. COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS
Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CAMPECHE
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO
8 ENTORNOALLIBRO
Ellibrose iniciaconel artículo de Woodrow Wilson (1856-1924)"El
estudio de la administración", publicado en 1887, ya que es común
dentrode la teoríaestadunidenseconsiderara Wilson,conjuntamente
conMax Weber,el fundador delaadministraciónpúblicacomodisci
plinaacadémica.Lociertoes que
quizáningúnsucesooindividuopuedeseridentificadoconelorigendela
administraciónpública [pero] Wilsonfueunadelas primeraspersonasen
plantearimportantescuestionesacercadelpapelylafunciónpropiosdela
administraciónen una democracia: ¿cómoconciliarla administraciónpú
blicaexpertay apolíticaconelcontrolpopularsobretodoslos aspectosdel
gobierno?¿Quiénesdebenserlos administradores?Y,¿cuáles son, dentro
delcontextodelademocracia,losmedios,objetivosylímitesapropiadosdel
gobiernoadministrativo'P
Enestesentido,esválidoconsiderarlaobradeWilson,cuyosinterro
gantessiguen.siendoactuales,eliniciodelestudiomodernodelaadmi
nistraciónpúblicacomodisciplinaacadémicaautónomaconpretensio
nescientíficasenunasociedadcompleja,democráticaeindustrial.
Losplanteamientosbásicos
Laprácticaylas ideasacercadelaadministraciónpúblicaestánconfor
madas porinstitucionesy valores políticos,económicos,socialesycul
turales.Enrealidad,eselcontextodelaadministraciónpública,másque
sucomposicióninterna,10quedeterminasufuncionamientoy sus po
tencialidadesdetransformación,yaqueestadisciplinacomprendesólo
unaspectodelfuncionamientodelsistemapolítico.
Elcontextodacontenidoalos supuestossobreelgobierno,elfuncio
namientodelas organizacionesylanaturalezahumanaimplícitosenla
acciónyreflexiónadministrativas. Lomismosucedeenelplanteamien
todelosproblemasyenlapropuestadesolucionesqueadoptalaadmi
nistraciónpúblicaendiferentescoyunturas históricas. Asíocurreenel
casodelos EstadosUnidos,lomismoqueencualquierotropaís.
3JackRabinyJamesBowman,PoliticstmdAdministmtion.Wood1'OloWilsonandAme
'ncsnPu.blicAdministration,MareelDekkerlne.,NuevaYork,1984,p.v.
l
ENTORNOALLIBRO 9
Desdeestaperspectiva,"El estudiode laadministración" deWilson
fueunarespuestaalairrupcióndelos partidospolíticosenla adminis
traciónpública.Desdela Independenciahastalaasuncióndelpresiden
teJacksonal poder,los cargosgubernamentaleshabíansidoocupados
porlaaltaburguesía.Peroel surgimientodelos partidosy elfortaleci
mientodevaloresigualitariosoriginaronlademandade abrirelservicio
públicoalhombrecomún,prácticaquedegeneróenlaselecciónpolítica
ylaconstanterotacióndelpersonalpúblico,asícomoenelusopartidista
de licencias, franquicias, recursos, contratos y servicios públicos enla
etapaconocidacomo"sistemade botín" (1829-1883).4
Despuésdelas guerrasconMéxico, quelehabíandadoaganarexten
sos territorios, y deSecesión,quehabíanprivilegiadosu desarrollo in
dustrial, los Estados Unidos lograron un profundo y rápido cambio
económicoy social,así comounacrecienteinfluencia internacional; lo
anteriorrequirióunaadministraciónpúblicamásestable,profesionaly
eficazparaencauzareldesarrollourbano,comercialeindustrial,yasu
mirunpapelmásimportanteenlas relacionesinternacionales.
Asimismo,alrededorde1870,coneladvenimientoyaplicacióndela
electricidad,comenzaronaproducirseengranescalacosasnuncaantes
hechas por el hombre. Ante el auge de las invenciones científicas y
tecnológicas, fue natural que tuviera aceptación la fe en el progreso
constantedelahumanidadyenlacienciaquepermitiríacrearunmundo
organizadoenprovechodelhombre, paralocualse requeríaeficiencia
enlautilizacióndetodos los recursos,enparticularlos naturales. Estas
creencias positivistascristalizaronenlas aspiraciones deunaadminis
traciónpúblicamanejadaporfuncionarios preparados quesirvierana
ciudadanos eficientes,capacestodos de cumplirconelmandatomoral
deldestinomanifiesto.
Un movimiento cívico de reforma moral, encabezado por los mug
wumps y los progresistas, entre los cuales se hallaba Wilson, adquirió
granímpetudespuésdequeelpresidenteGarfieldfue heridodemuerte
en1881porGuiteau,unburócratafrustrado. Lapromulgaciónde la Ley
Pendletonestableció elserviciocivil en1883,lacualinstauróel mérito
en laselección, permanenciay promociónde funcionarios, al margen
tantodelaafiliaci6npartidistacomodelorigensocial.
•SimmQJ\S.YDvada.P,.blicAdministratkm.VaIIle8,PolieyandChange,AlfredPublish
ingCo.,LosÁngeles,1977,pp.128-130.
10 ENTORNOALUBRO
Wilsoncreyóquesepodíaaprenderadministracióndelosregímenes
autocráticoseuropeossincontaminarsedesus principiospolíticos,por
locualpretendióreconciliarlademocraciaconla administración:la po
lítica debía controlar la administración, perola voluntad populary la
administracióneficientepodíancorrompersesi la políticallegabaa ser
demasiadopartidista;poreso,eladministradorpolíticopartidistatenía
quetransformarseenunadministradorpúblicoprofesional.Sinembar
go, no bastaba con separar a la administración pública de la política,
aquéllateníaquellegarasercientíficaparaaplicarprincipiostécnicosa
los asuntosdelgobiernoylegitimarlacentralizacióndelaautoridaden
laramaejecutiva.t
Enlamismalíneadepensamiento,FrankGoodnow(1859-1939),tam
biénunacadémicoprogresista,conocedordelas cienciascamarales,del
derecho administrativo y de las burocracias europeas no partidistas,
recogióla dicotomíapolítica-administraciónsugeridaporWilsonpara
proponer una distinción funcional: la primera tenía que ver con las
políticas o la expresión de la voluntad del Estado, la segunda con su
ejecución.Consideróqueelcontrolpolíticoeratanexcesivoquesujetaba
lavoluntad populara los intereses partidistas, a la vez que minabala
eficienciaadministrativa, porlo quedebíanfortalecerselademocracia
directay las funciones administrativasnopartidistas,"
Enesamismaépocasurgieronlas primeras teoríasmodernas acerca
de la administraciónconbaseenla experienciaadquiridaenla opera
cióndelas fábricas. Se transitabadela empresamanejadaporsus pro
pietarios a la organizaciónengranescalay corporativa. Asimismo, el
enfoquecotidianoparasolucionarcontingenciassecambióporunomás
general y de largo plazo. Se diseñaron controles que remplazaron la
supervisiónvisual del patróny se pusieronenmarchasistemas admi
nistrativosintegrales?
FueenesetiempocuandoFrederickWinslowTaylor(1856-1915)in
trodujo el métodocientífico enel área del trabajo. La"administración
científica"constituyóunnuevoenfoquealproblemageneraldeltrabajo
5RabinyBowman,op.cit.,p.3.
6GeraldCaiden,TheDynamicsc[PubíicAdministratíon.GuiddinestoCurrentTransJor
mationsinTheoryandPrldice,Holt,RinehartandWinstonInc., NUevaYork,1971,
pp.33-34.
7Claude S. George, Ir., Historia delpensemiento administrativo, Dossat, Madrid,
1981,p.84.
ENTORNOALLIBRO 11
humanoy suorganización: "Enelpasado,el primerlugarlehacorres
pondido al hombre; enel futuro, el primer lugar debe ocuparlo el sis
terna","Asimismo,opinabaque:
[...]elhombre ordinario armado con paciencia metódica podía escarbar
sistemáticayprevisiblementelasvetasmásprofundasdelconocimiento[...]
suradicalenfoquepositivistaalaorganizacióndeltrabajo[hacía]quetodos
losproblemas que pudieron estorbarelfuncionamiento preciso yefecti
vo de la organizaciónfabril [...] fueran afrontados y resueltos anticipada
mente [...]9
Taylorconsideróquesus principiosteníanvalidezuniversalyestuvo
dispuestoa aplicarlosal gobierno, porlo que dionuevovigorala idea
de Wilsondellegaraconstituirunadisciplinacientíficacuyoobjetode
conocimientofueralaadministraciónpública.
Un pensador francés que desafortunadamente no se incluye en el
presentelibro,influyótambiénenlaformacióndeloqueahorase deno
mina la administración pública ortodoxa: Henri Fayol (1841-1925).10
Ésteporprimeravezconcibiólaadministracióncomounafunciónuni
versal delas empresas, lacualcomprendíaunproceso dividido enlas
etapas de previsión, organización, dirección, coordinación y control.
Formuló14principios flexibles y susceptibles deadaptarsea todaslas
necesidades,aunque elnúmerodeprincipiosdela administraciónno
11
tienelímite".11EncontrasteconTaylor,enfocósuinterésenlospuestos
directivosdelasempresas.
Otro pensador no estadunidense sino alemán, Max Weber (1864
1920),estápresenteenestevolumendebidoasureconocidainfluencia.
Suobrallegóalos EstadosUnidosvíalos refugiadosacadémicosdelos
años treinta. Weberaportóunaconcepciónestructural al pensamiento
sobrelaadministraciónpública:laburocracia.Suconceptode burocra
ciafue formulado cornoel tipoideal,es decir,cornounaconfiguración
decaracterísticasdeterminadas (lasqueaparecenconmásfrecuenciaen
lasorganizaciones).Deestemodo,definiólaburocraciacomounaforma
8FrederickW.Taylor,PrincipiosdelaAdministraciónCientífica/HenryFayol,Adminis
traciónIndustrialyGeneral,HerreroHermanos,México,1961,p.16.
9SudhirKakar, frederickTllylor.A StlldyinPersonalityandInnooation,TheMITPress,
Cambridge,1970,p.189.·
..lQTaylor,Dfl;cit.,p.125.
u !bid.,p.156.
12 ENTORNOALLIBRO
legal racionaldeorganización,integradajerárquicamenteporespecia
listasnombradosconbaseensucompetencia,queadministrabanreglas
impersonales de la manera más eficiente para conseguir objetivos. Su
precisión,firmeza, disciplina,rigoryconfiabilidadsustentansumayor
eficienciatécnica.ParaWeber,dadalabúsquedaconstantedeeconomía
y eficiencia del capitalismo, la burocratización de lasociedad era irre
mediable,aunqueindeseableporoponersealaverdaderademocracia.P
Esta conjunción de hombres -contemporáneos entre sí, lo mismo
quedeSpencer,EdisonyFord-,hechos,ideasycircunstanciasestable
ciólasprincipalesconcepcionesdelestudiodela administraciónpúbli
caqueotrageneracióndeautoresllevaríaasusconsecuenciaslógicasen
lasdécadassiguientes.
A principios del siglo xx la administración pública estadunidense
continuósu expansión, acelerada por la primera Guerra Mundial y el
imperativodehacerfrentealas necesidadesdeunapoblaciónenascen
soy delanuevasociedad urbanaindustrialdelos añosveinte.
Eltemadelaadministraciónpúblicacobróactualidaddenuevo:fren
te a la ola degobiernos autoritarios aparentementemás eficaces,hubo
dudas acercadesilademocraciaeralamejorformadegobierno,y desi
laadministración públicaenunrégimen democrático podría igualara
laseficientesburocracias del totalitarismo.
Enla industria, los hallazgos derivados de los experimentos Haw
thorne(1927-1932),dirigidos porEltonMayo,corrigieronelenfoquede
la"administracióncientífica" deconsideraral individuocomounauni
dadaislada.Encontraronqueelniveldeproducciónnoestabadetermi
nadoporlascapacidadesfisiológicas del individuosinoqueeraestable
cido por normas sociales; que los premios y sanciones no económicos
afectabansignificativamentelaconductadelos trabajadoresylimitaban
el efecto de los incentivos económicos, y quelos obreros reaccionaban
comomiembros degrupos. Asimismopusieronderelievela importan
cia delajefaturay dela participacióndelos trabajadoresenlas decisio
nes.P En este tenor, que conduciríaaños después a la llamada escuela
delas relacioneshumanas,se encuentrael ensayo de MaryParkerFollet
incluidoenelpresentelibro."
12Henry[acoby,Laburocmtizaciondelmundo,SigloXXI,México,1972,p.219.
13AmitaiEtzioni,Organizaciones'modernas, UTEHA,México,1979,pp.61-69.
14MaryParkerFollet,Administración dinámica, HerreroHermanos,México,1960,
348pp.
Description:Los autores reseñan en este libro la obra de quienes dictaron los principios y llevaron hasta su reciente desarrollo las teorías y prácticas más señaladas de la administración pública. La crónica inicia con Woodrow Wilson como figura señera, en 1887, y culmina en 1988, con Deil S. Wright, e
