Chancen sozialorientierter Technikgestaltung: Politische Ansätze und Gestaltbarkeit der Informationstechnik in der sozialen Sicherung

314 Pages·1992·13.391 MB·German

by  Annegret Witt-Barthel (auth.)

Annegret Witt-Barthel
Chancen sozialorientierter Technikgestaltung
Studien zur Sozialwissenschaft
Band 119
Annegret Witt-Barthel
Chancen sozialorientierter
Technikgestaltung
Politische Ansiitze und Gestaltbarkeit
der Informationstechnik in der sozialen Sicherung
Westdeutscher Verlag
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Witt-Barthel, Annegret:
Chancen sozialorientierter Technikgestaltung: politische
Ansatze und Gestaltbarkeit der Informationstechnik in der
sozialen Sicherungl Annegret Witt-Barthel.
- Opladen: Westdt. VerI., 1992
(Studien zur Sozialwissenschaft; Bd. 119)
ISBN-13: 978-3-531-12406-3 e-ISBN-13: 978-3-322-89407-6
DOl: 10.1007/978-3-322-89407-6
NE: GT
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Umschlaggestaltung: Christine Nusser, Wiesbaden
Gedruckt auf saurefreiem Papier
ISBN-13: 978-3-531-12406-3
Inhaltsverzeichnis
Einfiihrung ................................................................ 7
I. Sozialorientierte Technik- und Gesellschaftsgestaltung.
Kriterien, Ziele und Umsetzungsstrategien........................... 15
1. Fragen zum Verhliltnis von Technik uDd Gesellschaft .......................... 15
2. Vier Ansiitze zur Technik-und Gesellschaftsgestaltung ........................ 19
2.1 Technokratischer Ansatz: An technisch-okonomischen Sachzwiiogen
orientierte Konzepte ................................................................. 20
2.1.1 Zur iDdustriegesellschaftlichen Tradition des technokratischen
Ansatzes ......................................................................... 20
2.1.2 Fallbeispiel: Technologiepolitisches Konzept "Modernisierung
der Volkswirtschaft" der SPO in der sozial-liberalen Koalition
(1975 ff) ......................................................................... 26
2.1.3 Probleme und Perspektiven des technokratischen Ansatzes ....... 37
2.2 Nonnativer Ansatz: An gesellschaftlichen Nonnen und Institutionen
orientierte Konzepte ................................................................. 50
2.2.1 Zur biirgerlich-liberalen.Tradition des nonnativen Ansatzes ....... 50
2.2.2 Fallbeispiel: Forschungsprojekt "Die Sozialvertriiglichkeit
verschiedener Energiesysteme in der industriegesellschaftlichen
Entwicklung" unter Meyer-Abich/Schefold (1980-84) .................... 52
2.2.3 Probleme und Perspektiven des nonnativen Ansatzes .............. 78
2.3 Interessenorientierter Ansatz: An Interessenberiicksichtigung und
Interessenkonsens orientierte Konzepte .......................................... 85
2.3.1 Zur sozialdemokratisch-gewerkschaftlichen Tradition des
interessenorientierten Ansatzes ............................................... 85
2.3.2 Fallbeispiel: Teilprogramm "Mensch uDd Technik -
Sozialvertragliche Technikgestaltung" innerhalb der Landesinitiative
Zukunftstechnologien des Landes Nordrhein-Westfalen (1985-88) ..... 87
2.3.3 Probleme und Perspektiven des interessenorientierten
Ansatzes ......... ... .......... .................................................. 123
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2.4 Systemkritischer Ansatz: An einer Verlinderung der Wirtschaftsfonn
orientierte Konzepte ............................................................... 129
2.4.1 Zur industriekritisch-emanzipatorischen Tradition des
systemkritischen Ansatzes....................... ...... ....... ....... ........ 129
2.4.2 Fallbeispiel: Programm "Umbau der Industriegesellschaft -
Schritte zur Uberwindung von Erwerbslosigkeit, Annut und
Umweltzerstorung" der Gronen (1986) ................................... 133
2.4.3 Probleme und Perspektiven des systemkritischen Ansatzes ..... 149
3. Zwischenergebnis " ............................................................... 157
II. Fallstudie: Zur Gestaltbarkeit der Informationstechnik in der
sozialen Sicherung . unter besonderer Beriicksichtigung der
Krankenkassen ... .. . .. . . ... .. .. .. .. .. .. . . .. .. . .. . .. ... . .. . . . . . . ... . . . .. 165
1. Informationstechnik in der sozialen Sicherung:.. ...... . ... .. . .... ... ..... . . . .. 169
1.1 Aufgaben und Funktionen der sozialen Sicherung, oder:
Wie sozialorientiert ist die Sozialpolitik? ....................................... 169
1.2 Integration der Informationstechnik in die Funktionserfiillung der
sozialen Sicherung ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
2. Infonnationstechnik in der sozialen Sicherung: Problembereiche und
Gestaltungsansatze .................................................................... 204
2.1 Problembereiche der Technikanwendung und technokratisches
Gesellschaftsverstandnis als Verzicht auf sozialorientierte Gestaltung...... 204
2.2 Problembereich Transparenz und Kontrollierbarkeit des
Verwaltungshandelns und nonnativer Gestaltungsansatz Datenschutz . . . .. 218
2.3 Problembereich Arbeit und Leistungsqualitiit der Verwaltungen
und interessenorientierter Gestaltungsansatz qualitiitsorientierte
Rationalisierung .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 248
2.4 Problembereich sozialpolitischer Handlungsspielraum und
systemkritische Ansatze zur Gestaltung der sozialen Sicherung ............. 268
III. Schlu8bewertung:
Chancen sozialorientierter Technikgestaltung ....................... 287
Literaturverzeichnis .................................................... 303
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Einfiihrung
Kaum eine Technik wird in ihren Potentialen, Wirkungen und ihrer qualitativen
Gestaltbarkeit so unterschiedlich eingeschiitzt wie computerbasierte Informations
technik. Mit dem vor allem wirtschaftspolitisch motivierten Postulat der Informa
tionsgesellschaft verbinden Befiirworter die Sicherung der intemationalen Konkur
renzfahigkeit, Rationalisierung aufwendiger Arbeitsprozesse, gro6ere Flexibilitat im
betrieblichen Handeln, die ErschlieBung von Informationen als Ware, Plan- und
Steuerbarkeit okonomischer und sozialer Entwicklungen. Demgegeniiber warnen
Kritiker vor sozialen und politischen Kosten der Technik wie technikinduzierte Mas
senarbeitslosigkeit, Uberwachungsstaat, sinnentleerte Arbeit, Verooung menschli
cher Kommunikation, AushOhlung von Selbstbestimmung, dem "glasemen" Mitar
beiter und BUrger und einer Durchdringung aller Lebensbereiche mit dem Prinzip
technisch-okonomischer Effizienz. Ausdruck dieser Positionen sind einerseits der
massive und zum Teil gemeinsame Ausbau informationstechnischer Infrastrukturen
durch Staat und Privatwirtschaft, andererseits Protestaktionen gegen die Technikan
wendung vom Druckerstreik bis zum Volkszahlungsboykott
Die kritische wissenschaftliche, gewerkschaftliche und offentliche Auseinander
setzung mit Technikfolgen hat bewirkt, daB Forderungen nach einer sozial sinn
vollen Technikgestaltung mittlerweile auch in regierungs-und parteipolitischen Kon
zepten unterschiedlichster Provenienz befiirwortet werden -Begriffe wie soziale Be
herrschbarkeit, Sozialvertriiglichkeit, Sozialorientierung werden dabei allerdings oft
nur als Schlagworte eingesetzt, urn fiir ungebremste Technikentwicklung und
-anwendung die gewiinschte "Akzeptanz" zu erzielen. Die vorliegende Arbeit will
sich demgegeniiber mit der Umsetzbarkeit von Technikgestaltungsansatzen befassen,
die von einer gesellschaftlich steuerbaren und an Kriterien sozialer und politi scher
Wiinschbarkeit orientierten Technikentwicklung und -anwendung ausgehen. Die
Durchsetzbarkeit derartiger Ansatze erweist sich als Problem in Technikentschei
dungsprozessen, so daB den immer dringender geforderten Gestaltungsaltemativen
droht, auf der Ebene programmatischer Anspriiche steckenzubleiben. Dies hat u.a.
folgende Ursachen:
• Die Technikentwicklung und die Technikanwendung wird iiberwiegend von
Entscheidungstragem verantwortet, die dem herrschenden Paradigma eines
technisch-okonoinischen Sachzwangs verbunden sind. Demnach entfaltet der
technische Fortschritt eine Eigendynamik, die den sozialen Wandel bestimmt.
Die Universalitat der Informationstechnik -ihre Einsetzbarkeit fUr jegliche Pro
gramme zur LOsung beliebiger logischer Aufgaben -wird mit gesellschaftspoli
tischer Neutralitat gleichgesetzt, die die Technik als Sachmittel flir beliebige
Interessen erscheinen liiBt.
Tatsachlich werden gesellschaftspolitische Entwicklungen jedoch wesentlich
von der wirtschaftspolitischen Zweckrationalitat dominiert, die Kennzeichen der
herrschenden Technologiepolitik und Technikanwendung ist. FUr Vertreter kri-
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tischer Konzepte ist es schwierig, sich in diesem politisch-okonomischen
Umfeld durchzusetzen.
• Die immer umfassendere Anwendung von Informationstechmk macht es fUr
Kritiker und Betroffene zunehmend schwierig, auf die gesellschaftspolitischen
Auswirkungen der Technik gezielt einzuwirken. Die Auswirkungen der "Uni
versaltechnik" konnen kaum nach technischen und niehttechnischen Ursachen
differenziert werden, da sieh im Zuge der Technikanwendung der jeweilige
gesellschaftliche Anwendungsbereieh insgesamt verlindert und dieser ProzeB
nicht allein von der Technik, sondem wesentlieh von einem Geflecht okono
mischer, politischer und organisationsspezifischer Rahmenbedingungen und
Entscheidungen geformt wird Die Durchschaubarkeit der Wirkungszusammen
hange sinkt auBerdem durch technisch-organisatorische Integrationen vormals
unabhlingig voneinander arbeitender Tiitigkeitsbereiehe zu einem System, so
daB vielfach Technikanwendung und Wirkung raumlich upd zeitlich ausein
anderfallen.
• Kritische Positionen entwiekeln dadurch meist Strategien zur Bewiiltigung der
Technikentwicklung und ihrer Folgen, die die Technik damit faktisch als
determiniert akzeptieren. Das entspricht dem noch immer verbreiteten "Maschi
nenmodell" der Wirkungsforschung. Nach diesem gewissermaBen linearen
Verstandnis von Technikwirkungen wird die Technikentwicklung von politi
schen und okonomischen Ursachen determiniert, die die Technik in Funktionen
und Anwendungspotentialen pragen und bestimmte Wirkungen nach sieh
ziehen. Als Bewiiltigungsstrategien werden Mitbestimmungsformen bei Tech
nikentscheidungen entwickelt, rechtliche Absicherung gegen bestimmte Anwen
dungsformen, wie Datenschutz, geschaffen oder die "okonomische Verteilung
von Produktivitatsfortschritten" (Herbert Kubicek) betrieben, wobei als Be
troffene v.a. Arbeitnehmer angesehen werden. In der wissenschaftliehen, oft
interdiszipliir angelegten Auseinandersetzung zeigt sich dieser Ansatz z.B. in
sozialwissenschaftlieher Technikfolgenabschatzung oder ergonomischen Ge
staltungsmodellen aus der Informatik.
Urn die Umsetzungsmoglichkeiten sozialer Kriterien in Technikgestaltung zu
iiberpriifen, bietet die neuere Wirkungsforschung Ansatze, die der immer komplexe
ren Anwendung der Informationstechnik gerecht zu werden versuchen und denen
sich die vorliegende Arbeit daher anschlieBt Die Netzmodelle komplexer Wirkungs
zusammenhlinge fassen die technisch-gesellschaftliche Entwicklung als einen perma
nenten ProzeB auf, in dem Ursachen, Technikgestaltung und Wirkungen nieht mehr
voneinander zu trennen sind. Dabei treten Wirkungen aus den unterschiedlichsten
Arbeits-und Lebensbereichen, die mittlerweile von der Technik durchdrungen sind,
in eine Wechselbeziehung. Betroffen ist das Individuum in seinen verschiedenen
Rollen als Arbeitnehmer, StaatsbUrger, Verbraucher, AngehOriger bestimmter sozia
ler Gruppen, etc. Das Erkenntisinteresse dieser Sichtweise richtet sich auf politisches
Handeln im Sinne einer Technikgestaltung, die die Belange und die Handlungsmog
lichkeiten Betroffener einbezieht, urn soziale Kriterien fUr Technikgestaltung zu
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entwickeln und diese umzusetzen. Es richtet sich auf die Bestimmung und Verwirk
lichung sozialorientierter Tecbnikgestaltung.
In der vorliegenden Arbeit wird der Begriff der Sozialorientierung gewahlt, ob
wohl in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion der Begriff der Sozialver
triiglichkeit dominiert. Der Begriff der Sozialorientierung soU betonen, daB das
Erkenntnisinteresse sich nicht auf eine Technik richtet, die lediglich mit sozialen
Kriterien "vertraglich" ist, sondern an diesen orientiert erst gestaltet werden solI. Ein
Vergleich mit dem Begriff der Umweltvertraglichkeit solI verdeutlichen, was damit
gemeint ist: Beispielsweise Katalysatoren soIlen das Auto "umweltvertraglich"
gestalten, d.h. die schadigende Wirkung des Autos unter Beriicksiehtigung der
Belange einer intakten Umwelt so weit wie moglich reduzieren. Ein Begriff wie
Umweltorientierung dagegen wUrde m.E. signalisieren, daB es darum geht, zunachst
die Belange einer intakten Umwelt festzulegen, urn dann eine geeignete Verkehrs
technologie zu entwiekeln. Derartige Belange gehen tiber gesunde Baumbestande
und Atemluft weit hinaus, da auch die Gestaltung von Landschaft, Stadtstrukturen
und kommunikativen Beziehungen beriihrt sind. Der Begriff der Vertraglichkeit tragt
m.E. defensive Ztige, wiihrend der Begriff der Orientierung eher eine aktive Suche
beschreibt. Aus dieser Begriffswahl entsteht allerdings leicht eine Verwirrung bei der
ErOrterung von Gestaltungsansatzen, die ihrerseits den Begriff der Sozialvertraglich
keit verwenden. Sofem ich die impliziten VorsteIlungen der Ansatze erortere, bleibe
ieh bei deren Begriffswahl "Sozialvertraglichkeit", sofem ieh den Ansatz fUr die in
der vorliegenden Arbeit wichtigen Fragen interpretiere, verwende ieh den Begriff
"Sozialorientierung". Diese Fragen sind:
• Was kann unter sozialorientierter Technikgestaltung verstanden werden?
• Wie kann sozialorientierte Technikgestaltung umgesetzt werden?
Urn diesen Fragen nachzugehen, befaBt sich die Arbeit mit folgenden Schwer
punkten:
1. Untersuchungsobjekt sind sozialorientierte Technikgestaltungsansatze im Hin
blick auf ihre Anspriiche und ihre Umsetzbarkeit.
2. Unter Beriicksichtung der nichttechnischen EinfluBfaktoren von Technikgestal
tung soIlen anhand der Anwendung von Informationstechnik in der sozialen Siche
rung die Umsetzungschancen der Gestaltungsansatze und ihrer Anspriiche an So
zialorientierung konkret erortert werden.
Als Methode wird eine analytische Vorgehensweise gewahlt. Eigene empirische
Untersuchungen wurden flir die Beantwortung der Fragen nieht angefertigt. Die
Vorgehensweise enthiilt zwei analytische Schritte. Der erste Schritt dient der Analyse
der Theorie der Ansatze, auf der die jeweilige Sieht der geseIlschaftliehen Notwen
digkeit von Technikgestaltung, deren Ziele, Kriterien und Umsetzungsstrategien
beruhen. 1m zweiten Schritt wird die Umsetzbarkeit der Gestaltungsanspriiche an der
Praxis tiberpriift. Es gibt eine Reihe von Griinden fUr den Verzicht auf Empirie und
fUr diese beiden Schritte.
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Der wesentliche Grund fUr den Verzicht auf Empirie liegt in der Unterschiedlich
keit der untersuchten Ansiitze. Dieser Unterschiedlichkeit gerecht zu werden und
dennoch eine Vergleichbarkeit der Untersuchungsergebnisse herzustellen, wirft
erhebliche empirische Probleme auf. AuBerdem konnten die quantitativen Anforde
rungen, die ein empirischer Vergleich verschiedener Ansiitze und ihrer praktischen
Umsetzbarkeit stellt, im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht bewiiltigt werden. Die
Griinde fiir die Vorgehensweise liegen im Praxisinteresse der Arbeit. Die theore
tisch-programmatischen Anspriiche der Gestaltungsansiitze sagen noch nichts tiber
ihre Praxisprobleme aus, die sich erst im konkreten Anwendungskontext von Tech
nik entfalten. Urn den Praxisbezug der vorliegenden Arbeit herzustellen, wird, wann
imrner moglich, mit Fallbeispielen gearbeitet.
Die soziale Sicherung ist als Fallstudie fiir die Uberpriifung der Umsetzbarkeit
von Technikgestaltungsansiitzen in zweierlei Hinsicht geeignet. Einerseits reguliert
die soziale Sicherung mit ihren sozialpolitischen Aufgaben, v.a. industriegesell
schaftlich bedingte Lebenslagerisiken aufzufangen und auf soziale Anpassung im
technischen Wandel hinzuwirken, gesellschaftliche Folgen von Industrialisierungs
und Technisierungsprozessen -z.B. technikinduzierte Arbeitslosigkeit, Arbeitsun
fiille, spezifische Krankheiten, veriinderte Qualifikationsanforderungen, etc .. Ande
rerseits werden die Aufgaben der sozialen Sicherung in den Verwaltungen mit
Informationstechnik bewiiltigt. Mit Informationstechnik verbundene Probleme wer
den darnit auch in der sozialen Sicherung wirksam -z.B. Datenschutz, Rationalisie
rung, veriindertes Kommunikations- und Problemlosungsverhalten, etc. Fragen
sozialorientierter Gestaltung von Informationstechnik bewegen sich damit auf zwei
Ebenen. Die Gestaltung richtet sich zwar unmittelbar auf die Anwendung von Infor
mationstechnik in den Verwaltungen der sozialen Sicherung. Mittelbar werden aber
immer die sozialpolitischen Aufgaben der sozialen Sicherung im gesellschaftlichen
Industrialisierungs- und TechnisierungsprozeB hinterfragt, fur die Informations
technik in den Verwaltungen letztlich instrumentalisiert wird. Bei der sozialen Siche
rung handelt es sich zudem urn einen hochgradig technisierten Anwendungsbereich.
Seit etwa Beginn der siebziger Jahre wird die Anwendung von Informationstechnik
auf den Ebenen der Sozialversorgung und -verwaltung massiv zur rationelleren Auf
gabenbewiiltigung vorangetrieben, wiihrend parallel das Bundesministerium fUr
Arbeit und Sozialordnung (BMA) als tibergeordnete BehOrde auf der Grundlage der
in den Verwaltungen erzeugten Datenbestiinde und dortigen informationellen Infra
struktur den Aufbau einer Sozialdatenbank als sozialpolitisches Entscheidungsin
strumentarium vorantrieb. Informationstechnik wird darnit in sehr unterschiedlichen,
zum groBen Tell integrierten Funktionen als Rationalisierungsmittel, Organisations
technik, Analyse-, Entscheidungs- und Steuerungsinstrumentarium angewendet.
Von der Technikanwendung in der sozialen Sicherung ist der Einzelne als Arbeit
nehmer, Verwaltungsklient und Adressat von Sozialpolitik betroffen, also in unter
schiedlichen sozialen Rollen und Belangen. Gleichzeitig besteht eine existentielle
Abhiingigkeit der Sozialversicherten von den Institutionen und Leistungen der sozia
len Sicherung, vergleichbar mit der Bindung von Arbeitnehmem an Betrieb und
Arbeitgeber (Simitis), allerdings ohne organisierten Handlungswillen. Nicht zuletzt
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