Bürgerbeteiligung und Web 2.0: Potentiale und Risiken webgestützter Bürgerhaushalte

191 Pages·2013·6.936 MB·German

by  Kai Masser, Adriano Pistoia, Philipp Nitzsche (auth.)

Theorie und Praxis der
öffentlichen Verwaltung
Herausgegeben von
E. Czerwick, Koblenz-Landau, Deutschland
W. H. Lorig, Trier, Deutschland
E. Treutner, Düsseldorf, Deutschland
Die Schrift enreihe „Th eorie und Praxis der öff entlichen Verwaltung in Deutsch-
land“ bietet ein interdisziplinäres Forum für Studien zur öff entlichen Verwaltung.
Die öff entliche Verwaltung eignet sich in besonderem Maße als Untersuchungs-
gegenstand für unterschiedliche Wissenschaft sdisziplinen. Sowohl die Vielfalt ihrer
Funktionen als auch ihrer Formen und Strukturen, sowohl ihre rechtlichen Bin-
dungen als auch ihre Wirkungen auf die Gesellschaft unterstreichen die Notwen-
digkeit eines interdisziplinären Forschungsdesigns. Ein adäquates anspruchsvolles
Konzept lässt sich weniger in Einzelstudien realisieren als vielmehr in einer Schrif-
tenreihe, in welcher Politikwissenschaft ler, Soziologen, Wirtschaft swissenschaft ler,
Staats- und Verfassungsrechtslehrer sowie Verwaltungswissenschaft ler Studien zur
öff entlichen Verwaltung in Deutschland publizieren. Die in der Schrift enreihe ver-
öff entlichten Arbeiten sollen zu einer kritischen Refl exion des Verhältnisses von
öff entlicher Verwaltung und Gesellschaft in Deutschland anregen und die vielfälti-
gen gesellschaft lichen Einfl üsse auf die öff entliche Verwaltung transparent machen.
Dazu gehören vor allem gesellschaft liche Partizipationsansprüche und Demokra-
tisierungsforderungen, Prozesse der Ökonomisierung der Lebensverhältnisse und
des gesellschaft lichen Wertewandels sowie die Herausforderungen der Europäisie-
rung und Globalisierung.
Herausgegeben von
Prof. Dr. Edwin Czerwick Prof. Dr. Erhard Treutner
Universität Koblenz-Landau Düsseldorf
Campus Koblenz
Prof. Dr. Wolfgang H. Lorig
Universität Trier
Kai Masser • Adriano Pistoia
Philipp Nitzsche
Bürgerbeteiligung
und Web 2.0
Potentiale und Risiken webgestützter
Bürgerhaushalte
Kai Masser Philipp Nitzsche
Deutsches Forschungsinstitut Deutsche Universität für
für öff entliche Verwaltung Verwaltungswissenschaft
Speyer, Deutschland Speyer, Deutschland
Adriano Pistoia
Deutsche Universität für
Verwaltungswissenschaft
Speyer, Deutschland

ISBN 978-3-658-01035-5 ISBN 978-3-658-01036-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-658-01036-2
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Vorwort 5
Vorwort

E-Partizipation liegt im Trend. Nach einer – etwas kryptischen – Grafik auf der
Titelseite der Zeitung eGovernment-Computing“ („Die Zeitung für IT-gestützte
Verwaltung von Kommune und Staat“) haben 76% ePartizipation in Anwendung
oder Diskussion/Planung, 20% haben nichts dergleichen geplant und 4% haben
keine Angaben gemacht. Man erfährt leider nicht, um wen oder was es sich bei
den 76% handelt und auch nicht, was unter ePartizipation verstanden wird.
(Nachdem für 4% „keine Angaben“ vorliegen, kann vermutet werden, dass es
sich um eine Umfrage handelt, vielleicht unter Kommunen). Sicherlich ein Zei-
chen dafür, dass man bei den Dingen, die mit dem Präfix „e-verbunden“ sind,
häufig nicht genau weiß, worum es sich dabei handelt. Im vorliegenden Buch
möchten wir mehr Klarheit schaffen, und zwar zum Thema Bürgerhaushalte und
Web 2.0. Konkret geht es darum, was da genau gemacht wird und wie dies zu
bewerten ist.
Web 2.0 Anwendungen haben die Praxis von Bürgerhaushalten in Deutsch-
land zweifelsohne stark beeinflusst. Ohne Web 2.0 wären Haushaltsrechner, mit
denen Bürgerinnen und Bürger einen kommunalen Haushalt nach den eigenen
Präferenzen aufstellen können, oder auch die Sammlung von Bürgervorschlägen
mit der unmittelbaren Möglichkeit für alle Bürgerinnen und Bürger, diese zu
bewerten und zu kommentieren, nicht möglich. Es ergeben sich faszinierende
neue Möglichkeiten, die in der Theorie bis hin zu einer Neuerfindung der Demo-
kratie (an)gepriesen werden. Mindestens 94 „elektronische Bürgerhaushalte“ soll
es 2011 in Deutschland gegeben haben (siehe Kapitel 5). Endlich scheint die
Idee der klassischen Demokratie, wie sie in Athen verwirklicht worden ist, wo
alle Bürgerinnen und Bürger permanent in die Entscheidung und Administration
aller öffentlichen Angelegenheiten einbezogen sind, auch in modernen Massen-
gesellschaften möglich. Aber, „grau ist alle Theorie“, wie es in Goethes berühm-
tem Faust-Zitat heißt. Wir versuchen die Praxis von Bürgerhaushalten daher
einer eingehenden Analyse anhand typischer Fallbeispiele zu unterziehen.
Die Wirklichkeit ist oft nicht ganz so „spektakulär“, wie sie von den Augu-
ren verkündet worden ist. Dies betrifft nicht zuletzt die sozialen Netzwerke im
Web. In Trier wird bereits die Frage der „Facebookratie“ diskutiert. Angestoßen
von der dortigen FDP:
6 Vorwort
„Diese Frage wurde kürzlich in einer Zeitungskolumne aufgeworfen. Gemeint war
die, u.a durch die FDP-Fraktion getragene, Entscheidung des Stadtrates gegen einen
Rückbau der Tankstelle in der Ostallee. Dies war im Vorfeld von mehreren tausend
Facebook-Usern gefordert worden. Eigentlich eine begrüßenswerte Form von bür-
gerschaftlichem Engagement. Die Gegner dieses Beschlusses führten jedoch als Ar-
gument durchaus berechtigt ins Feld, dass auch der ursprüngliche Plan zum Abbau
der Tankstelle bereits das Ergebnis eines Beteiligungsprozesses im Rahmen eines
Bürgergutachtens war.“1

Der Vorschlag, die Tankstelle zu erhalten, schaffte es im Bürgerhaushalt 2011
trotz aller Facebook-Aktivität nicht unter die am „Besten“ bewerteten 60 Vor-
schläge, die durch die Verwaltung näher geprüft werden. Interessant ist, dass der
gleich bewertete Vorschlag „Grünflächenpatenschaften durch Kinder- und Ju-
gendeinrichtungen“ insgesamt 62 Mal bewertet wurde. Die „Tankstellenfrage“
aber 225 Mal (der folgende Vorschlag dann wieder nur 79 Mal).2 225 Bewertun-
gen sind zwar keine „tausende“, vielleicht weil eine Bewertung im Bürgerhaus-
halt eben doch noch etwas aufwendiger ist als einen „Gefällt mir“ Button anzu-
klicken. Öffentliche „Aufgeregtheit“ zu erzeugen, was früher nur den lokalen
oder überregionalen Medien (Presse) vorbehalten war, ist nun, dank der neuen
Plattform Facebook, für jeden möglich.
Auch in der Stadt Speyer hat „Facebook“ eine neue Qualität der Bürgerbe-
teiligung bzw. des bürgerschaftlichen Engagements hervorgebracht. Nachdem
das Bild eines – vor einem Supermarkt – von „scheinbar alkoholisierten, lärmen-
den Jugendlichen“ „schwer verletzten“ älteren Bürgers auf der Facebook-Seite
der Stadt Speyer veröffentlicht wurde, gab es eine überwältigende Menge an
Sympathiebekundungen für den Angegriffenen auf Facebook. Spontan fand sich
auch eine Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern zusammen, die der weiter zu-
nehmenden Gewalt in Speyer etwas entgegen setzen will. In der bislang letzten
Meldung der Lokalpresse zu diesem Vorfall lesen wir hierzu:

„Für ein friedliches Miteinander in Speyer” heißt die Gruppe, die sich nach den ge-
walttätigen Übergriffen auf .. zunächst im Internet-Netzwerk Facebook gegründet
hat (wir berichteten mehrfach). Nach den Vorfällen am 30. Dezember, als der 61-
Jährige von drei bisher nicht identifizierten Jugendlichen vor seinem Haus in der ..
krankenhausreif geprügelt wurde, trifft sich die Gruppe heute, 19 Uhr, in der Kneipe
.., erstmals auch real. ..
Wie die Frau des Opfers, .., ankündigte, habe ein Kreis von rund 20 Leuten sein
Kommen zugesagt. Inzwischen ist auch bekannt, dass .., als er am 30. Dezember ge-
gen 23.30 Uhr, vor die Tür trat, einen Stock dabei hatte. „Um mich zu wehren”, wie

1 FDP Trier (2011).
2 Vgl. Stadt Trier (2011a).
Vorwort 7
er gegenüber der RHEINPFALZ sagte. Wie die Polizei gestern auf Anfrage mitteil-
te, habe .. nach gegenwärtigen Ermittlungen den „Spazierstock” nicht von Anfang
an bei sich gehabt. Das Opfer habe ihn sich wohl aus dem Eingangsbereich seines
Hauses geholt, als die Situation für ihn bedrohlich zu werden schien, um sich zu
schützen, so der Polizeisprecher. Nach Informationen der RHEINPFALZ sollen die
mutmaßlichen Täter keine „Waffen” mit sich geführt haben. Der Spazierstock sei
dem Opfer abgenommen und gegen ihn verwendet worden. Der Stock ist von der
Polizei sichergestellt worden.“3

Das obige Zitat verzichtet auf die Wiedergabe von Namen und Adressen (Aus-
lassungen durch „..“ gekennzeichnet). Etwas, das auf Facebook natürlich nicht
der Fall ist. Die Facebook-Beispiele zeigen aber, dass diese Aktivitäten kuriose
oder auch bizarre Folgen haben können, dass also die Nutzung von Web 2.0 auch
Probleme demokratischer Legitimation auf der einen, sowie des Datenschutzes
auf der anderen Seite aufwerfen.
Die Stadt Worms hat unter dem Titel „Haushalt im Dialog“ im Jahr 2011
die Bürgerinnen und Bürger mittels eines Online-Portals beteiligt.4 Die Bürge-
rinnen und Bürger konnten Vorschläge und Ideen im Rahmen der Haushaltsauf-
stellung einbringen. 631 Personen haben teilgenommen und 265 Vorschläge sind
auf der Online-Plattform eingegangen. Teilgenommen haben damit etwas mehr
als 0,75% der ca. 80.000 Einwohnerinnen und Einwohner der Stadt Worms. In
Rheinland-Pfalz, dem Bundesland in dem Worms liegt, sind im Durchschnitt ca.
4,3% der Einwohner politisch engagiert. In den politischen Parteien des Landes
sind immerhin noch ca. 2,4% der Einwohner engagiert.5

Wie ist also die Beteiligungsform des Bürgerhaushalts, speziell auf einer
Internet-Plattform, zu bewerten? Im Folgenden wird versucht, diese Frage
zu beantworten!

Nachdem wir alle aktuellen Bürgerhaushalte der Jahre 2009 und 2010 intensiv
betrachtet haben, ließen sich bestimmte typische Vorgehens- und Verfahrenswei-
sen feststellen (siehe Kapitel 2). Wir haben dann besonders charakteristische
Fälle ausgewählt (Freiburg im Breisgau, Hamburg, Marzahn-Hellersdorf (Ber-
lin), Potsdam und Trier) und alle zugänglichen Informationen recherchiert. Teil-
weise haben wir uns auch als Teilnehmer „registriert“, um die technischen und
inhaltlichen Möglichkeiten einschätzen und bewerten zu können. Unserer Evalu-
ation zugrunde gelegt haben wir einen demokratietheoretischen Bezugsrahmen

3 Die Rheinpfalz (2012).
4 Vgl. Stadtverwaltung Worms (2012).
5 Vgl. Masser (2013 (forthcoming)).
8 Vorwort
(Kapitel 3), der die Bewertung der Modelle ermöglicht hat. In den Kapiteln 4
und 5 liefern wir eine detaillierte Dokumentation und Diskussion unserer Daten
und Recherchen. In Kapitel 6 folgt dann das Fazit.
Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung: Bürgerhaushalt 2.0 („Bürgerhaushalt Reloaded“) ............ 17
2 Typologie Bürgerhaushalte in Deutschland: Bedeutender
Einfluss durch Web 2.0 ............................................................................ 21
3 Wissenschaftliche Fragestellung und demokratischer
Bezugsrahmen .......................................................................................... 25
3.1 Wissenschaftliche Fragestellung......................................................... 26
3.2 Demokratietheoretischer Bezugsrahmen: „A government of,
by and for the people“ ....................................................................... 26
3.2.1 Einbindung einer möglichst großen Zahl von Bürgern ................ 27
3.2.2 Prinzipielle Teilnahmechance für Jede(n) .................................... 29
3.2.3 Verbindlichkeit von Entscheidungen ........................................... 31
3.2.4 Breite Information der Öffentlichkeit und intensive
Beratung von Themen .................................................................. 33
3.2.5 Gleiches Gewicht für jede Stimme und Geheimhaltung
der Stimmabgabe .......................................................................... 35
4 Wesentliche Merkmale der ausgewählten
Bürgerhaushaltsbeispiele ......................................................................... 37
4.1 Bürgerhaushalt der Stadt Trier: Vorschläge werden
gesammelt, die Verwaltung prüft, der Stadtrat berät und
entscheidet ......................................................................................... 37
4.2 Bürgerhaushalt Hamburg: Haushaltsaufstellung und Diskurs
mit starker Konzentration auf Online-Instrumente und
Verfahren; plus Offline-Umfrage zur Einbeziehung schwer
erreichbarer Zielgruppen ................................................................... 41
4.3 Geschlechtersensibler Beteiligungshaushalt Freiburg
2009/2010: „Face-to-Face“ Beteiligung liefert wenig
10 Inhaltsverzeichnis
Ergebnisse, kostet allerdings 25Mal mehr als repräsentative
Befragung .......................................................................................... 47
4.4 Bürgerhaushalt Potsdam als Referenzmodell: Außerordentlich
hohe Beteiligung und steigende Beteiligungszahlen! –
Internet und Bürgerversammlung begünstigen „Pressure
Groups“ ............................................................................................. 58
4.4.1 Positive Entwicklung der Beteiligung (vor allem dank
Bürgerbefragungen) – Zahl der Vorschläge geht
allerdings wieder zurück .............................................................. 59
4.4.2 „Vorteile von organisierten bzw. organisierbaren
Interessen“ durch den Bürgerhaushalt .......................................... 63
4.5 Der Berliner Bezirk Marzahn-Hellersdorf: Partizipative
Haushaltsplanaufstellung, -entscheidung und -kontrolle
2007. „Lebensumfeldbezogene Aktivierung auf
Wohngebietsebene“: 50 regelmäßig aktive Bürger .......................... 68
5 Diskussion der Fallbeispiele ..................................................................... 75
5.1 Einbindung einer größtmöglichen Zahl von Bürgern ......................... 79
5.1.1 Teilnahme ..................................................................................... 80
5.1.2 Online/Offline-Integration ........................................................... 82
5.1.3 Repräsentativität ........................................................................... 85
5.1.4 Teilnehmergewinnung durch Online-Kommunikation
des Bürgerhaushalts...................................................................... 93
5.1.5 Technische Voraussetzungen ....................................................... 98
5.2 Prinzipielle Teilnahmechance für Jede(n) ........................................ 101
5.2.1 Zugelassener Teilnehmerkreis und Identifikation ...................... 103
5.2.2 Nutzbarkeit der Funktionen für jedermann ................................ 104
5.2.3 Barrierefreiheit ........................................................................... 107
5.2.4 Vorschlagspräsentation .............................................................. 110
5.3 Verbindlichkeit von Entscheidungen ................................................. 115
5.3.1 Bewertung von Vorschlägen ...................................................... 115
5.3.2 Auswahlprozess / Priorisierung .................................................. 117
5.3.3 Feedback .................................................................................... 118
5.3.4 Umsetzung.................................................................................. 119
5.3.5 Transparenz ................................................................................ 120
5.4 Breite Information und intensive Beratung ....................................... 124
5.4.1 Darstellung des Bürgerhaushalts ................................................ 126