Table Of ContentBernd Guggenberger . Claus Offe (Hrsg.)
An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie
Bernd Guggenberger· Claus Offe (Hrsg.)
An den Grenzen
der Mehrheits
deßlokratie
Politik und Soziowgie der Mehrheitsregel
Westdeutscher Verlag
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie: Politik
u. Soziologie d. Mehrheitsregel/Bernd Guggenberger;
Cl aus Offe (Hrsg.). - Opladen: Westdeutscher
Verlag, 1984.
ISBN 978-3-531-11651-8 ISBN 978-3-322-91542-9 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-91542-9
NE: Guggenberger, Bernd [Hrsg.]
© 1984 Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen
Umschlaggestaltung: Horst Dieter Bürkle, Darmstadt, unter Verwendung eines
Fotos von Ursula Speith
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des Verlages.
ISBN 978-3-531-11651-8
Inhalt
I. Einleitung
Bernd Guggenberger/Claus Offe
Politik aus der Basis - Herausforderung der parlamentarischen
Mehrheitsdemokratie ....................................... 8
11. Historische Grundlagen des Mehrheitsprinzips
Otto v. Gierke
Uber die Geschichte des Majoritätsprinzipes ..................... 22
Georg Simmel
Exkurs über die Uberstimmung ............................... 39
111. Verschränkung von Verfassungsprinzipien - das Mehrheitsprinzip
im demokratischen Verfassungsstaat
Heinz losef Varain
Die Bedeutung des Mehrheitsprinzips im Rahmen unserer
politischen Ordnung ....................................... 48
Christoph Gusy
Das Mehrheitsprinzip im demokratischen Staat ................... 61
Giovanni Sartori
Selbstzerstörung der Demokratie? Mehrheitsentscheidungen und
Entscheidungen von Gremien ................................ 83
Norberto Bobbio
Die Mehrheitsregel: Grenzen und Aporien ....................... 108
Heidrun Abromeit
Mehrheitsprinzip und Föderalismus ............................ 132
IV. An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie?
Claus Offe
Politische Legitimation durch Mehrheitsentscheidung? ............. 150
Bernd Guggenberger
An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie ...................... 184
[ring Fetscher
Wieviel Konsens gehört zur Demokratie? ........................ 196
Bernd Guggenberger
Die neue Macht der Minderheit ............................... 207
6 Inhalt
Ulricb K. heuß
Die Zukunft: Müllhalde der Gegenwart? 224
Roben Spaemann
Technische Eingriffe in die Natur als Problem der politischen Ethik 240
Dieter Rucbt
Recht auf Widerstand? Aktualität, Legitimität und Grenzen
"zivilen Ungehorsams" ..................................... 254
Walfgang Sternstein
Keine Macht für niemand! ................................... 282
Urs Müller-Plantenberg
Mehrheit und Minderheiten zwischen Macht und Markt. Formen
der Abwertung des Mehrheitsprinzips .......................... 297
V. Literaturverzeichnis ..................................... 311
VI. Sachregister .......................................... 318
VII. Personenregister ...................................... 32 3
I. Einleitung
Bernd Guggenberger/Claus Offe
Politik aus der Basis - Herausforderung der
parlamentarischen Mehrheitsdemokratie*
Die großen Themen der politischen Philosophie erlauben keine abschließen
den Antworten. Zum Kreis solcher "auf ewig" fragwürdigen Bestände ge
hört auch das Grundproblem aller politischen Philosophie und aller poli
tischen Praxis: Wie wird aus Vielheit Einheit? Welchen sozialen Ursachen,
welchen politisch-institutionellen Wirkungszusammenhängen verdanken sich
die spezifisch aggregativen Leistungen des politischen Gemeinwesen? Wie
gelingt es, die empirische Vielheit der einzelnen mit ihren ganz unterschied
lichen Gefühlen, Meinungen, Vermögen, Interessen und Aspirationen zu
einem aktionsfähigen Gesamtkörper zu "formieren"?
Ganz unabhängig von der jeweiligen Staatsform und den besonderen
historisch-politischen Umständen, - jeder Politiker, ob Diktator, Demokrat
oder Dauerrevolutionär muß auf diese Frage eine erfolgsverbürgende "Ant
wort" finden, damit aus der Vielheit der spontanen Willensträger ein zur
Durchsetzung verbindlicher Entscheidungen fähiges Willensaggregat wird.
Bei der Gewährleistung dieser politischen Grundfunktion der Willensverein
heitlichung wurde und werden höchst unterschiedliche Wege beschritten,
die jeweils andere "Einigungsmittel" erfordern: Zwang und Terror, Gottes
gnadentum und religiöse Gemeinschaft, Geschichte und Nation, ideologische
Geschichtszielbenennungen und materielle Interessenübereinkunft, Experten
meinungsmacht und Führercharisma und - last but not least - das für die
modernen demokratischen Verfassungsstaaten dominante Mittel politischer
Willensvereinheitlichung, der Mehrheitsentscheid.
Die mehrheitliche Entscheidungsfindung zielt letztlich darauf ab, die
Einheit aes Ganzen gegenüber dem Antagonismus der Teile zur Geltung zu
bringen. Wahlen und Abstimmungen, bei denen auch die Minderheit sich
schließlich dem Mehrheitswillen fügt, sind unter den Bedingungen modernen
Regierens für die Gesellschaftsbildung wie für Existenz und Fortbestand des
gesellschaftlichen Verbandes gänzlich unverzichtbar. Dabei trägt der Mehr
heitsentscheid beidem Rechnung: dem Freiheitsanspruch der Subjekte und
dem Verbindlichkeits anspruch des sozialen Ganzen. Er berücksichtigt den
Führungs- und Konsensbedarf der Gesellschaft, ohne das gleichermaßen un
vermeidliche wie sozial erwünschte Maß an Konflikt und individueller Ab
weichung autoritativ einzuebnen. Er befähigt die Gesellschaft zu einheit
lichem Handeln, ohne den Reichtum individueller Vielfalt zu ersticken. Er
ist zweifellos der Mechanismus der Entscheidungsproduktion, welcher so
wohl der neuzeitlichen Entdeckung des Individuums, seinen Subjektquali-
Politik aus der Basis 9
täten als sozialem und politischem Handlungsträger, als auch dem kometen
haften Aufstieg des Staates, dem dramatischen Anwachsen des kollektiven
Handlungsbedarfs in modernen Gesellschaften, am deutlichsten entspricht.
Er strukturiert in geradezu "genialer" Einfachheit den Meinungs- und In
teressenstreit der Individuen und Gruppen, indem er ihn schließlich in ein
einheitliches Beschlußresultat einmünden läßt.
Die "modernen" politischen Systeme der kapitalistischen Industrie
gesellschaften des Westens tragen dem Problem der politischen Versöhnung
von Differenz und Einheit vor allem dadurch Rechnung, daß sie dem Ent
scheidungsverfahren der Mehrheitsregel einen zentralen Platz zuweisen. Auf
der einen Seite ist "Modernität" in gewissem Sinne gleichbedeutend mit
struktureller und funktionaler Differenzierung der Gesellschaft, also mit ei
ner Pluralität von koexistierenden Interessen, funktionalen Bezügen und
Wertsystemen, deren Vielfalt sich kaum dauerhaft reglementieren und nicht
einmal autoritär oder totalitär gleichschalten und politisch verantworten,
ordnen oder in ein hierarchisches Schema pressen ließe; jedenfalls ließe sich
ein solches Schema weder legitimieren noch implementieren. Auf der ande
ren Seite scheint aber gerade jene Differenziertheit und Pluralität einen
Einigungs-, Regelungs-, Koordinierungs- und Lenkungsbedarf nach sich zu
ziehen, der weder ignoriert noch nach dem Vorbild materiell "wahrer"
Norm-Erkenntnis abgearbeitet werden kann. Die Bewältigung dieses poli
tischen Dilemmas der Modernität hat man sich nun davon versprochen, daß
man das unverzichtbare Maß an Einheit nicht mehr über die materielle (und
zeitlich unlimitierte) theoretische "Erkenntnisse" des politisch Richtigen
zustandezubringen suchte, sondern vielmehr über formelle und befristete
empirische Feststellung des mehrheitlich Präferierten. Diesem Gegensatz
entspricht der zwischen Parteien als "Weltanschauungs parteien" und Par
teien als programmpolitisch "opportunistischen" Machterwerbsgruppen,
die den Test ihrer empirischen Mehrheitsfähigkeit laufend zu bestehen ha
ben und sich demgemäß auf dessen Bewältigung konzentrieren.
Die Einheit des politischen Gemeinwesens wird nicht mehr auf zeit
lich prinzipiell unlimitierte Wahrheitsansprüche gegründet, sondern auf zeit
lich limitierte und sachlich spezifizierte empirische Mehrheitsentscheidun
gen, die immer vorläufig und revidierbar sind und mithin die Differenz nicht
auslöschen, sondern bewahren und bestätigen.
Bei aller Konsequenz und Eleganz dieser auf dem Prinzip der Mehr
heitsdemokratie aufbauenden modernen Lösung des Problems der politi
schen Versöhnung von Differenz und Einheit bleiben zwei Fragen übrig,
die als solche zwar keineswegs neu sind, heute (insbesondere) in der Bun
desrepublik jedoch eine bemerkenswerte Virulenz zu entfalten scheinen.
Mit diesen beiden Fragen und ihren verzweigten Folgeproblemen beschäf
tigen sich die Autoren der in diesem Band zusammengestellten Arbeiten.
Es handelt sich (1) um die Frage, ob im Rahmen dieser verfassungspoliti
schen Problemlösung der Mehrheitsdemokratie (und ggf. wie) gewährleistet
werden kann, daß tatsächlich nichts anderes als die numerische Mehrheit
der politischen Aktivbürger zum Konstituens der jeweils amtierenden po
litischen Eliten und ihres Herrschaftsrechts wird. Denn andernfalls könnte
es - wie etwa in autoritären Regimes, die in Mehrheitsentscheidungen eben
falls oft und gern Akklamation und Scheinlegitimation suchen - dazu kom-
10 Bernd GuggenbergerlClaus Offe
men, daß zwar nicht explizite politische Doktrinen, sehr wohl aber fakti
sche Machtpositionen von gesellschaftlichen oder politischen Minderheiten
für den Inhalt politischer Herrschaftsausübung maßgeblich werden. Diese
Frage bezieht sich also auf den Grad und die Zuverlässigkeit, in dem bzw.
mit der die Gleichheitsnorm verwirklicht, die Agenda der politischen Ent
scheidungsthemen "offen" und die Freiheit der politischen Willensbildung
und Organisation verbürgt sind. Die andere Frage betrifft (2) das Problem,
ob im Rahmen der verfaßten Körperschaft des Staatsvolkes damit gerech
net werden kann, daß die Bindungskräfte einer historischen nationalen Ge
meinschaft faktisch stark genug sind, um jedem Mitglied den Gehorsam
gegenüber Mehrheitsentscheidungen abzunötigen, ob also ein konstitutiver
Konsens unterstellt werden kann, der die Vielzahl der Bürger zu einem als
existent betrachteten erlebten und gewollten Verband eint, - und in wel
chen Grenzen ggf. das polItische Recht der Mehrheit von diesem Konsens
gedeckt ist bzw. welche konkreten Entscheidungen ihn umgekehrt brüchig
werden lassen. Hier geht es also darum, die Tatsache zu beherzigen, daß
Mehrheiten nicht "von selbst" im Recht sind, sondern nur dank einer prä
politisch verankerten, aber nicht unzerstörbaren kollektiven Identität, aus
der sie ihr Recht der Herrschaftsausübung wie aus einer Lizenz herleiten.
Beide Fragenkomplexe sind schon in der klassischen Begründung des
Mehrheitsprinzips durch John Locke gegenwärtig. Ad (1): Er schuf in der
Kombination des Vertragsgedankens mit der Annahme unveräußerlicher
Grund- und Menschenrechte die systematische Basis für die ideen- und in
stitutionenpolitische Grundlegung der Mehrheitsregel als gesamtgesellschaft
lichem Entscheidungsfindungsmuster. Erst in diesem Begründungskontext
erhält die Mehrheitsregel die höheren Weihen eines "Prinzips". Als tech
nisches Instrument kollektiver Willensermittlung hat sie eine lange vorde
mokratische Tradition, die sich von den im römischen (Adels-)Senat prak
tizierten Abstimmungsverfahren über die Entscheidungsfindung in den mit
telalterlichen Korporationen bis zur schließlichen Mehrheitswahl der Kaiser
des Heiligen Römischen Reiches erstreckt, welche die Goldene Bulle von
1356 endgültig sanktionierte.
Zu fast allen Zeiten haben sich auch oligarchische Regimes auf Ver
fahren nach der Mehrheitsregel gestützt. Erst dort, wo es wirklich auch die
substantielle Bevölkerungsmehrheit ist, die mit Hilfe der Mehrheitsregel
herrscht, wird diese Regel zu einem qualitativen Kriterium der Herrschafts
ausübung und ihrer Rechtfertigung. Erst im demokratischen Verfassungs
staat, der vorstaatliche Grund- und Menschenrechte anerkennt und sichert
und in seinen Institutionen am Prinzip der politischen Gleichheit aller Ein
zelglieder ausgerichtet ist, gewinnt das Mehrheitsprinzip legitimitätspoli
tische Qualität, ja kann es zum Synonym für Demokratie schlechthin wer
den.
Die demokratische Mehrheitsherrschaft war für Locke die einzige Re
gierungsform, welche das Spannungsverhältnis zwischen individuellem Frei
heitsanspruch und kollektiver Regelungsbedürftigkeit nach beiden Seiten
angemessen berücksichtigt und damit das. kontradiktorische Verhältnis von
Freiheit und Herrschaft im Modus der "politischen Freiheit" überwindet_
Sein beredtes Plädoyer für die "Rechte der Mehrheit" verbindet erstmals
wert- und zweckrationale Argumente: Die Mehrheitsentscheidung ist, als
Politik aus der Basis 11
technische Verfahrensregel, unverzichtbar zur Produktion von Entschei
dungen, da Einstimmigkeit und individueller Zustimmungsvorbehalt nach
dem Muster des berüchtigten "liberum Veto" das Zustandekommen von
Entscheidungen überhaupt blockieren würden; sie ist es jedoch nur im Rah
men einer anderen politischen Ordnung, für die politische Freiheit nicht
essentiell wäre, würde nicht die Mehrheitsentscheidung den Zusammenhalt
des Gesamtkörpers verbürgen, sondern, wie etwa noch bei Hobbes, aus
schließlich die "auctoritas" und die von ihr ausgehende Furcht. Für Locke
genügt es, daß die Mehrheit zustimmt, weil die Zustimmung aller praktisch
nicht möglich ist; andererseits muß es aber eine Mehrheit sein, die für alle.
verbindlich beschließt, weil sonst die Freiheit unerträglich beschnitten wür
de.
Ad (2): Locke begründet jedoch nicht nur die Alternativlosigkeit der
Mehrheitsreg"eI in der Demokratie, sondern er benennt zugleich ihre wohl
wichtigste Voraussetzung: Sie kann ihre legitimitätschaffende Wirkung nur
im Rahmen einer geeinten politischen "Körperschaft" entfalten. Das Eini
gungswerk selbst, der "original compact", ist nicht Ergebnis einer Mehr
heitsentscheidung. Ein politikfähiger Körper kommt nur durch den Willen
aller zustande; er besteht jedoch nur dann weiter und ist nur dann hand
lungsfähig, wenn in der Folge die Mehrheit das unbezweifelte Recht hat,
für die Gesamtheit verbindlich zu entscheiden. Ansonsten gliche das Ein
treten in den Gesellschaftszustand nur Catos Besuch im Theater, der dieses
bekanntlich nur betrat, um es alsbald wieder zu verlassen. Die einstimmige
Vereinbarung, sich unter einer gemeinschaftlichen Regierungsgewalt zu
sammenzuschließen, beinhaltet für Locke automatisch auch die Zustim
mung zum Recht der Mehrheit, für alle verbindlich zu entscheiden. Eine
politische Körperschaft ohne dieses anerkannte Recht der Mehrheit ist
politisch inexistent. "Denn wofern die Mehrheit die übrigen nicht binden
kann, können sie nicht als eine Körperschaft handeln und folgerichtig wer
den sie unverzüglich wieder aufgelöst werden." Der Wille zur Gesellschafts
bildung schließt, wenn er sich nicht selbst ad absurdum führen soll, die
Respektierung der Mehrheitsentscheidung ein. Und umgekehrt: Damit die
Mehrheit für die Gesamtheit entscheiden kann, muß erst ein geeinter, von
allen bejahter Verband existieren, welcher Mehrheitsentscheidungen auch
für dissentierende Minderheiten erträglich macht. Die Voraussetzung für
politisches Handeln ist ein tragfähiger vorpolitischer Konsens, die Teilhabe
aller an eiller über die formelle Rechtsgemeinschaft hinausweisenden poli
tisch-kulturellen Identität. Nur fundamentale Gemeinsamkeiten dieser Art,
deren Existenz und Erhaltungswürdigkeit von aktuellen Mehrheiten und
Minderheiten gleichermaßen anerkannt werden, sichern langfristig die Mög
lichkeit und Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen.
übergangszeiten, Zeiten des tiefgreifenden Wert- und Orientierungs
wandels, die mit einem hohen Grad an Ungleichzeitigkeit in der Wahrneh
mung und Deutung von Situationen einhergehen, können daher für die
Anwendbarkeit der Mehrheitsregel als Pazifizierungsillstrument sehr enge
Grenzen ziehen. Wenn eille Gesellschaft - von ihren maßgeblichen Motiven
und Maßstäben her gesehen - sich gleichsam in mehrere Teilkörperschaften
aufspaltet, gewinnen regelmäßig zusätzliche Konfliktlösungsstrategien jen
seits der Mehrheitsentscheidung an Aktualität, was gegenwärtig etwa die
