Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ"

97 Pages·00.592 MB·Russian

by  [Б.и.]

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Серия «Актуальные комментарии»
А.А. Спектор, Э.В. Туманов
Научно-практический комментарий
к Федеральному закону от 27 2003 г.
№ 58-ФЗ
«О системе государственнной службы
Российской Федерации»
В новой редакции, действуюущей
с 1 января 2009 года
ЮРКОМПАНИ
2009
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
УДК 343.346 Содержание
ББК 67.404.2 (2Рос)
Г 90
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Государственная служба Российской Федерации . . . . . . . . . . . . .6
Авторы:
Статья 2. Система государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Спектор Асия Ахметовна — кандидат юридических наук, доцент
Статья 3. Основные принципы построения и функциониро вания
кафедры предпринимательского права МГЮА, специалист в области
системы государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
гражданского и предпринимательского права, автор более 30 публика-
Статья 4. Федеральная государственная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34
ций по актуальным вопросам права собственности (ст. 1–12).
Статья 5. Государственная гражданская служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37
Туманов Эльдар Валерьевич — юрист, аспирант, автор публикаций Статья 6. Военная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85
по актуальным вопросам оказания юридической помощи физическим Статья 7. Правоохранительная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88
и юридическим лицам (ст. 13–19). Статья 8. Должности государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92
Статья 9. Реестры должностей государственной службы . . . . . . . . . . . . .101
Спектор А.А., Туманов Э.В. Статья 10. Государственные служащие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
Г90 Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27
мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Глава 2. ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Федерации». М.: ЮРКОМПАНИ, 2009. — 192 с. Статья 11. Формирование кадрового состава
государствен ной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130
ISBN
Статья 12. Поступление на государственную службу,
В книге представлен постатейный научно-практический коммен- ее прохождение и прекращение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134
тарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе Статья 13. Классные чины, дипломатические ранги,
государственной службы Российской Федерации» в новейшей, дей- воинские и специальные звания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143
ствующей с 1 января 2009 г. редакции. Дается определение профессио- Статья 14. Стаж (общая продолжительность) государственной
нальной служебной деятельности граждан; перечисляются квалифика- службы. Персональные данные государственных служащих . . . . . . . . .153
ционные требования, предъявляемые к государственным служащим; Статья 15. Реестры государственных служащих . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163
приводятся основные принципы построения и функционирования
Глава 3. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
системы государственной службы Российской Федерации; охарак-
теризованы виды государственной службы — гражданской, военной, СЛУЖБОЙ
правоохранительной. Комментарий содержит примеры правоприме- Статья 16. Управление государственной службой . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171
нительной практики и анализ подзаконных нормативных актов. Статья 17. Кадровый резерв для замещения должностей
Для сотрудников органов государственной власти, преподавателей государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175
и студентов юридических вузов и факультетов, а также всех граждан, Статья 18. Финансирование государственной службы и
программы ее реформирования и развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181
интересующихся вопросами современной государственной службы.
Статья 18.1. Военная служба в Российской Федерации
иностранных граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185
ISBN
© ООО «ЮРКОМПАНИ», 2009 Глава 4. ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ НАСТОЯЩЕГО ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА
Статья 19. Вступление в силу настоящего Федерального закона . . . . . .189
3
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
27 мая 2003 года № 58-ФЗ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«О СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Принят
Государственной Думой
25 апреля 2003 года
Одобрен
Советом Федерации
14 мая 2003 года
(в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 № 141-ФЗ,
от 06.07.2006 № 105-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ)
4 5
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Серия «Актуальные комментарии» Научно-практический комментарий к Закону о системе госслужбы РФ
Глава 1. приоритетное место в реализации задач и функций государ-
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ственной власти. Данный институт присутствует во всех ветвях
и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной
Статья 1. Государственная служба Российской Федерации и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том чис-
1. Государственная служба Российской Федерации (далее ле военных и правоохранительных, реализующих от имени го-
— государственная служба) — профессиональная служебная дея- сударства специальные цели и задачи с применением военной
тельность граждан Российской Федерации (далее — граждане) по силы и мер государственного принуждения.
обеспечению исполнения полномочий: В современной России формирование института государ-
Российской Федерации; ственной службы началось с принятия Указа Президента РФ
федеральных органов государственной власти, иных федераль- от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о
ных государственных органов (далее — федеральные государствен- федеральной государственной службе»1 (утратил силу). Спустя
ные органы); два года вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 1995 г.
субъектов Российской Федерации; № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской
органов государственной власти субъектов Российской Феде- Федерации»2 (утратил силу в связи с принятием Федерального
рации, иных государственных органов субъектов Российской Фе- закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граждан-
дерации (далее — государственные органы субъектов Российской ской службе Российской Федерации»3), законодательно офор-
Федерации); мивший данный институт.
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конститу- При всей многочисленности нормативных правовых ак-
цией Российской Федерации, федеральными законами для непосред- тов, регулировавших вопросы государственной службы в 1990-е
ственного исполнения полномочий федеральных государственных годы, законодательство имело значительные пробелы. Подавля-
органов (далее — лица, замещающие государственные должности ющее большинство источников служебного права составляли
Российской Федерации); акты Президента РФ, а также Федеральный закон «Об основах
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конститу- государственной службы Российской Федерации». При этом
циями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для закон, призванный создать стабильную правовую основу для
непосредственного исполнения полномочий государственных орга- развития и укрепления государственной службы, своей задачи
нов субъектов Российской Федерации (далее — лица, замещающие не выполнил, он не устранил таких угрожающих явлений, как
государственные должности субъектов Российской Федерации). неконтролируемый рост управленческого персонала; расцвет
2. Деятельность лиц, замещающих государственные должно- бюрократизма, заглушающего рост новых экономических от-
сти Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные ношений и искажающего социальную политику государства;
должности субъектов Российской Федерации, настоящим Феде- включение части чиновничества на разных уровнях управления
ральным законом не регулируется. в политическую борьбу, что приводило к саботажу государствен-
1. Непременным атрибутом формирования новой россий- 1 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52.
Ст. 5073.
ской государственности является становление и развитие ин-
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
ститута государственной гражданской службы, занимающего 3 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
6 7
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Серия «Актуальные комментарии» Научно-практический комментарий к Закону о системе госслужбы РФ
ных решений; коррупцию, проникшую в государственный и ваемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для
муниципальный аппарат; опасно низкий уровень исполнитель- непосредственного исполнения полномочий государственных
ной дисциплины; рассогласованность в работе министерств, ве- органов субъектов РФ4, — наряду со всем этим нередко исполь-
домств, других государственных органов. зуется институциональный подход к государственной службе,
В первые годы XXI в. потенциал начального периода ста- рассматривающий ее в качестве социального института или си-
новления современной государственной службы в России себя стемы социальных институтов.
исчерпал. Наступил второй этап. В ходе административной ре- Так, с точки зрения Н.М. Казанцева, государственная служ-
формы были разработаны и вступили в действие меры реформи- ба как социальный институт «представляет собой организован-
рования самой государственной службы. 19 ноября 2002 г. был ную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархи-
издан Указ Президента РФ № 1336 «О Федеральной программе ческой, самовоспроизводящейся системе специализированных
«Реформирование государственной службы Российской Феде- на выполнении социально значимой функции (управления) ма-
рации (2003–2005 годы)». Следующим шагом в этом направ- териальных учреждений — государственных органов с едины-
лении стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. ми процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Фе- статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов,
дерации» (далее — комментируемый Закон), которым радикаль- направления деятельности которой определяются функциями
ным образом был изменен принцип формирования и развития государства»5.
государственной службы. Если прежде служебное право форми- Государственная служба представляет собой комплексное
ровалось в основном на базе трудового законодательства, то с явление, имеет различные аспекты (политический, организаци-
принятием комментируемого Закона оно в подавляющем боль- онный, экономический, нормативный, кадровый, аналитиче-
шинстве случаев было заменено публичным административно- ский, социальный, психологический и другие) и потому явля-
правовым регулированием. ется объектом изучения многих отраслей науки. Исследование
Стабильность и динамизм развития современной России проблем, возникающих в сфере государственной службы, пред-
все в большей степени начинают зависеть от эффективности си- ставляет сегодня как научный, так и практический интерес.
стем управления и состояния государственной службы. Наряду Ученые отмечают ограниченность теоретического, норматив-
с деятельным подходом к определению понятия «государствен- ного и практического материала по проблемам государственной
ная служба», когда оно трактуется как государственная служба службы. К сожалению, практика идет впереди теории. Правовое
РФ — профессиональная служебная деятельность граждан Рос- регулирование государственной службы сегодня является не ито-
сии по обеспечению исполнения полномочий Российской Фе- гом размышлений и дискуссий, а предпосылкой для них6.
дерации; федеральных органов государственной власти, иных Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального ин-
федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов ститута государственная служба опосредует отношения между
государственной власти субъектов РФ, иных государственных 4 См.: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ-
органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанав- ственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
ливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для не- 5 См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной
службы: институционально-функциональный анализ. М.: РАГС, 1999.
посредственного исполнения полномочий федеральных госу-
6 См.: Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и пер-
дарственных органов; лиц, замещающих должности, устанавли- спективы. М.: Изд-во РАГС, 1997. С. 218.
8 9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Серия «Актуальные комментарии» Научно-практический комментарий к Закону о системе госслужбы РФ
гражданским обществом и государством, представляет собой ных институтов государственная служба взаимодействует с важ-
орган взаимодействия государственного аппарата и обществен- нейшими институтами общества и во многом воспринимает их
ных структур, государственного служащего и гражданина. влияние через уточнение целей, задач и условий своей деятель-
Институт государственной службы, во-первых, призван об- ности.
служивать государство, обеспечивать исполнение полномочий Государственная служба тесно связана со следующими ин-
его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламен- ститутами:
том, и политику, провозглашенную исполнительной властью, 1) институтом права, поскольку сама существует в правовом
а во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рацио- качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламен-
нальную организацию в социальное пространство, обеспечивать тации, что придает государственной службе черты социально-
права и свободы человека, повышать качество жизни населения. правового института;
Например, Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба 2) экономическими институтами, так как она призвана
как институт состоит из «двух системно организованных частей: обеспечивать проведение государственной политики в эконо-
а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других мической области, осуществлять поддержку реального сектора
элементов, диктующих порядок осуществления государствен- экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и
ной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто не- свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет
посредственно участвует во властеотношениях, государствен- государственную службу статусом социально-экономического
ном управлении общественными процессами (правовая состав- института;
ляющая); 3) институтами гражданского общества, ибо она является
б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и
участвующих в исполнении компетенции различных государ- гражданского общества, выступая в этом случае, как было отме-
ственных органов (социальная составляющая)»7. чено выше, в качестве социального института, с одной стороны,
Государственная служба как система социальных институ- реализуя функции государственного регулирования обществен-
тов включает в себя организационно-управленческий, соци- ных процессов, в том числе деятельности институтов граждан-
ально-экономический, социально-правовой, государственных ского общества, а с другой — подвергаясь социальному (обще-
социальных услуг, информационно-коммуникативный, интел- ственному) контролю;
лектуально-духовный институты8. В качестве системы социаль- 4) институтами, относящимися к социальной сфере обще-
ства, так как регулирование широкого круга социальных проблем,
7 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, касающихся социальной защиты населения, здравоохранения,
закон, практика: Монография. М., 2002. С. 137. образования, социального обеспечения, создания современной
8 См., напр.: Попова 3.С. Государственная служба как система социальных
социальной инфраструктуры, находятся в непосредственном
институтов // Российское государство и государственная служба на современ-
ведении государственной службы по их ведомственной принад-
ном этапе: Материалы научно-практической конференции. М.: Изд-во РАГС,
1998. С. 79; Она же. Институциональный подход к государственной службе // лежности; в связи с этим государственная служба выступает в ка-
Государственная служба: организация, кадры, управление. М.: Изд-во РАГС, честве института государственных социальных услуг;
1999. С. 25, 26; Карпичев В.С. Государственная служба как институт реализации
5) институтами культурно-духовной сферы общества, по-
функций государства // Власть и управление (материалы научно-практиче-
ской конференции). Вып. 4. Ростов н/Д., 1997. С. 46. скольку сама государственная служба воспринимает существу-
10 11
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Серия «Актуальные комментарии» Научно-практический комментарий к Закону о системе госслужбы РФ
ющие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее ции, и лиц, замещающих государственные должности субъектов
особое место в системе отношений «общество — государство» Российской Федерации, не регулируется комментируемым За-
предполагает культивирование в среде государственных служа- коном.
щих высоких этических качеств, способных служить социаль- В новом законодательстве о государственной гражданской
ными ориентирами в обществе, что придает государственной службе вновь определены государственные должности Россий-
службе черты социально-культурного института9. ской Федерации и ее субъектов. Это свидетельствует о потен-
Специалисты неоднократно отмечали, что первым зримым циальной возможности введения этих должностей в состав го-
воплощением нового облика государственной службы Россий- сударственной гражданской службы. Вместе с тем в настоящее
ской Федерации стал Федеральный закон «О государственной время указанная проблема пока не разрешена.
гражданской службе Российской Федерации», который должен Отметим, что известную конкретизацию применительно к
сформироваться в ближайшие годы на основе принципа карьер- специфике государственной гражданской службы претерпели
ной или контрактной государственной службы. ее принципы. Сопоставив общие принципы государственной
Как уже отмечалось, он во многом противоположен менед- службы и конкретные принципы государственной гражданской
жеральному принципу, на котором в основном развивалась го- службы, увидим, что принципы государственной гражданской
сударственная служба в предыдущие годы. Да и сама прежняя службы заметно отличаются от исходных принципов государ-
государственная служба, которая, по сути, являлась граждан- ственной службы, декларированных в качестве основополага-
ской, освободилась от несвойственных ей наслоений, перестала ющих для всей ее системы. Не вполне ясно, например, почему
существовать как нечто противостоящее службе в других госу- здесь отсутствует принцип федерализма, хотя именно государ-
дарственных органах и, наконец, влилась в формирующуюся ственная гражданская служба объединяет в себе федеральную
единую систему государственной службы Российской Федера- гражданскую службу и государственную гражданскую службу
ции как один из ее основных компонентов наравне с военной субъектов РФ. Думается, в Федеральном законе «О государ-
правоохранительной службой, еще не обретшей законодатель- ственной гражданской службе Российской Федерации» этот
ной основы. принцип необходим, хотя бы для разграничения полномочий
В результате этих реформаторских преобразований должно Федерации и ее субъектов в формировании собственных моде-
быть достигнуто принципиально другое качество российско- лей государственной службы.
го государственного аппарата, который должен быть избавлен Отсутствует здесь и принцип законности. В данном случае
от накопившихся за предыдущие годы негативных тенденций, законодатель оставил его в стороне в силу того, что в Федераль-
зараженности коррупцией, должен приобрести мобильность, ном законе содержится ст. 5, посвященная законодательству о
четкость и отлаженность современного государственного меха- государственной гражданской службе. Регулирование отноше-
низма10. ний, связанных с гражданской службой, осуществляется Кон-
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, деятельность лиц, ституцией РФ; комментируемым Законом; другими федераль-
замещающих государственные должности Российской Федера- ными законами, в том числе федеральными законами, регу-
лирующими особенности прохождения гражданской службы;
9 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 285.
указами Президента РФ; постановлениями Правительства РФ;
10 См. подр.: Мельников В.П. Государственная служба в России. М.: Изд-во
РАГС, 2005. С. 203–220. нормативными правовыми актами федеральных органов испол-
12 13
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Серия «Актуальные комментарии» Научно-практический комментарий к Закону о системе госслужбы РФ
нительной власти; конституциями (уставами), законами и ины- гражданской службе Российской Федерации» дополнительных
ми нормативными правовыми актами субъектов РФ; норматив- разделов, посвященных общественному контролю и информи-
ными правовыми актами государственных органов. рованию общества о деятельности государственных граждан-
Однако значит ли это, что законодателю не следовало вво- ских служащих и о функционировании всей подсистемы граж-
дить в число принципов государственной гражданской службы данской государственной службы.
принцип законности? Представляется, что на этот вопрос мож-
но дать отрицательный ответ. Законодатель указывает на систе- Статья 2. Система государственной службы
му актов, которыми регулируется гражданская служба, но не го- 1. Система государственной службы включает в себя следую-
ворит о приоритете закона в государственно-служебных отно- щие виды государственной службы:
шениях. Однако именно это определяет принцип законности. государственная гражданская служба;
Следует согласиться и с мнением Н.В. Бондаренко, который военная служба;
пишет, что не служит в данном случае причиной отказа от прин- правоохранительная служба.
ципа законности и его закрепление в комментируемом Законе, 2. Государственная гражданская служба подразделяется на
поскольку в нем законность — это принцип формирования са- федеральную государственную гражданскую службу и государ-
мой системы, но не деятельности государственных служащих11. ственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Неясно также, почему принцип открытости государствен- 3. Военная служба и правоохранительная служба являются ви-
ной службы и ее доступности общественному контролю, объ- дами федеральной государственной службы.
ективного информирования общества о деятельности государ- Другие виды федеральной государственной службы устанавли-
ственных служащих, сформулированный в комментируемом ваются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Фе-
Законе, оказался значительно урезан в Федеральном законе «О деральный закон.
государственной гражданской службе Российской Федерации» 4. Правовое регулирование и организация федеральной государ-
и выглядит как принцип доступности информации о ней. Если в ственной гражданской службы находятся в ведении Российской
первом случае существовала полная ясность относительно того, Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской
что государственная служба не превратится в закрытую кор- службы субъекта Российской Федерации находится в совместном
порацию чиновников, то во втором — такой уверенности нет. ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
Скажем, доступность информации и реальный общественный а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.
контроль — вещи весьма далекие друг от друга. Напротив, при-
менительно к самой близкой населению гражданской службе 1. Система государственной службы обрела довольно четкие
хотелось бы видеть раскрытие принципа, сформулированного в очертания в трех ее основных видах — гражданской, военной и
комментируемом Законе, однако этого в нем нет. правоохранительной, каждый из которых предполагал собствен-
Представляется, что этот недостаток должен быть исправ- ное законодательное регулирование. Таким образом, прежняя
лен путем внесения в Федеральный закон «О государственной по существу гражданская государственная служба вошла в со-
став более широкой системы, где было скорректировано ее на-
11 См.: Бондаренко Н.В. Обеспечение конституционной законности в де-
звание и содержание. Затем, после принятия Федерального за-
ятельности государственных служащих: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001.
С. 101. кона «О государственной гражданской службе Российской Фе-
14 15
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Серия «Актуальные комментарии» Научно-практический комментарий к Закону о системе госслужбы РФ
дерации», в системе государственной службы России появилась Большинство российских ученых-правоведов справедливо
обретшая собственный законодательный статус государствен- полагают, что правовой институт государственной службы имеет
ная гражданская служба. публичную природу, так как основан на общих, а не на частных
Появление института государственной службы в современ- и личных интересах. Вот что по этому поводу пишет, например,
ной России не могло остаться вне зоны повышенного внимания Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирова-
представителей различных отраслей научного знания. Все, кто на как публично-правовой институт, доставляет и государству
в той или иной мере занимались и продолжают заниматься ка- свойства публично-правового института.
дровой проблематикой, сразу ощутили радикальное изменение Если же государственная служба урегулирована исклю-
исследовательского поля в сфере деятельности государственных чительно как институт гражданско-правовых отношений, на
органов. В связи с формированием новой России как правово- основе контрактов и трудовых договоров между руководителя-
го государства наиболее пристальное внимание к проблемам ми государственных органов и гражданами, поступившими на
государственной службы стали уделять правоведы и особенно службу, то и само государство перестает быть публично-право-
специалисты в области административного права, где уже во вым институтом, становится своего рода частной корпорацией,
времена Советского Союза концентрировались исследования в принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно из-
области службы в государственных органах. бранным политикам в течение срока их полномочий, поворачи-
Как организационно-управленческий институт государ- вающих государственный руль до упора то влево, то вправо»14.
ственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регули-
объединение государственных служащих, реализующих функ- рования государственной службы нормами трудового права не
ции управления государственными делами и организации со- соответствует публично-правовой природе этого института, не
циума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, учитывает неравного статуса субъектов права — государства и
совокупность организационных норм, способов, процедур, пра- государственного служащего.
вил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и Для государственной службы характерен императивный
координации совместной деятельности государственных служа- (разрешительный) режим правового регулирования, который
щих, придания взаимодействию компонентов государственной определяется принципом — разрешено только то, что прямо
службы согласованности для достижения ее целей12. указано в законе. В этой связи государственную службу можно
2. Правовой институт государственной службы — это система определить как комплексный институт публичного права, обра-
правовых норм, которая регулирует отношения, складывающие- зуемый совокупностью норм публичного права (конституцион-
ся в процессе организации самой системы государственной служ- ного, административного, финансового, уголовного), регулиру-
бы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его ющих отношения между государственным служащим и государ-
реализации, а также механизма прохождения государственной ством по поводу исполнения обязанностей на государственной
службы13. Государственная гражданская служба подразделяется должности, а также между государственным служащим и граж-
на федеральную государственную гражданскую службу и государ- данином (обществом в целом)15.
ственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
14 См.: Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал
12 См.: Казанцев Н.М. Указ. соч. С. 97. российского права. 2000. № 2.
13 См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М.: Проспект, 2006. 15 См.: Тоффлер Э. Метаморфозы власти. М.: АСТ, 2004.
16 17
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Серия «Актуальные комментарии» Научно-практический комментарий к Закону о системе госслужбы РФ
Наконец, государственную службу можно отнести к поли- почти 90% численности всего корпуса федеральных государ-
тическим институтам16. Политические институты — это, во-пер- ственных служащих. В рамках судебной ветви власти на органы
вых, состояние организованной общности, организационная федеральной государственной службы влияет структура судеб-
форма объединения людей в особое сообщество, основанное ных органов.
на коллективной воле, целях и образах жизнедеятельности; во- Основными компонентами системы государственной служ-
вторых, идеальная модель ассоциации людей, формирующаяся бы являются государственные должности и государственные
по поводу власти и влияния, поддерживающая интеграцию че- служащие. Исполнение должностей осуществляется на основе
ловека и коллектива, управляемость общностью и опирающаяся разветвленной сети взаимосвязей между государственными слу-
на коллективные ценности, организационные принципы, ра- жащими. Эти взаимосвязи возникают в соответствии с реали-
циональные нормы (установления), и, в третьих, реализация и зацией характерных для федеральной государственной службы
воспроизводство моделей (систем принципов и норм, правил и организационных принципов — иерархии должностей, четко-
целей) общения в структуре совокупной практики политической го определения должностных функций, подбора служащих по
активности индивидов и групп, человеческого социума в целом. признаку профессиональной квалификации, продвижения их
Система федеральной государственной службы основана на по службе на основе планирования карьеры, контроля над рабо-
Конституции Российской Федерации. Ее особенность выражает- той служащих, стимулирования их труда и др.
ся в полномочиях федеральных государственных органов, испол- 3. Функционирование системы федеральной государствен-
нение которых обеспечивается данной службой. В основе этих ной службы обеспечивается рядом таких подсистем, как под-
полномочий находятся предметы ведения Российской Федера- системы должностей, продвижение по службе, подготовки и
ции и предметы совместного ведения Российской Федерации и повышения квалификации, ограничений и льгот, информации.
ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации). Вследствие взаимодействия составных частей федеральной госу-
Они определяют содержание профессиональной деятельности дарственной службы она, как система, приобретает новые свой-
федеральных государственных служащих, структуру органов го- ства, отличающие ее от свойств составных частей (например,
сударственной власти. Одни органы осуществляют полномочия целостность, четкое разделение труда, связанность элементов,
в масштабе всей территории страны, независимо от территори- функциональность, эффективность, единство подходов к реше-
ального устройства (например, фельдъегерская служба); другие нию задач определенного класса, использование единых орга-
имеют свои органы в субъектах Российской Федерации или дей- низационно правовых норм, правил, стандартов, традиций).
ствуют без учета территориального устройства (например, Феде- Компоненты системы детерминируются целым и в рамках
ральная служба безопасности Российской Федерации). федеральной государственной службы приобретают новое функ-
Наиболее массовое звено — федеральная государственная циональное назначение. Так, государственные должности в госу-
служба в органах исполнительной власти. Здесь сосредоточено дарственном аппарате были и раньше, но в системе федеральной
государственной службы их отличают новые свойства: возмож-
16 См.: Дегтярев А.А. Основы политической теории. М.: Высшая школа, ность объединяться в группы и категории, быть действительным
1998. С. 21–30. Политические институты можно представить как инструменты стимулом к повышению квалификации служащих и их продви-
реализации власти, поскольку именно в политических институтах воплоща-
жению по службе в соответствии со способностями и уровнем
ются властные отношения. См.: Алексеева Т.А. Современные политические
теории. М.: Российская политическая энциклопедия, 2000. С. 52. профессионализма. До образования системы федеральной госу-
18 19