Комментарий к Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ Об общественных объединениях (постатейный)

115 Pages·1.022 MB·Russian

by  Шашкова О.В.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУЗАКОНУ ОТ 19 МАЯ 1995 Г.
N 82-ФЗ "ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 24 января 2011 года
О.В. ШАШКОВА
Автор:
Шашкова Оксана Владимировна - юрист крупной юридической фирмы г. Саратова, специалист в
сфере гражданского и социального права, автор и соавтор ряда пособий и комментариев, посвященных
социальной тематике, в том числе Комментариев к Федеральному закону от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О
негосударственных пенсионных фондах", Закону РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском
страховании граждан в Российской Федерации" и т.д.
Издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N
82-ФЗ "Об общественных объединениях", которым урегулированы общественные отношения,
возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью,
реорганизацией и ликвидацией общественных объединений. Комментарий подробно толкует положения
данного нормативного акта. В Комментарии дается также обзор действующих подзаконных актов,
сложившейся судебной практики.
Издание адресовано практикующим специалистам, так или иначе связанным с тематикой
комментируемого законодательного акта, а также будет полезно студентам и преподавателям
юридических вузов и специальностей.
При подготовке Комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на 24
января 2011 года.
19 мая 1995 года N 82-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ
(в ред. Федеральных законов от 17.05.1997N 78-ФЗ,
от 19.07.1998N 112-ФЗ, от 12.03.2002N 26-ФЗ,
от 21.03.2002N 31-ФЗ, от 25.07.2002N 112-ФЗ,
от 08.12.2003N 169-ФЗ, от 29.06.2004N 58-ФЗ,
от 02.11.2004N 127-ФЗ, от 10.01.2006N 18-ФЗ,
от 02.02.2006N 19-ФЗ, от 23.07.2008N 160-ФЗ,
от 19.05.2010N 88-ФЗ, от 22.07.2010N 164-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Комментарий кстатье 1
1. Предметом регулирования любого закона всегда являются отношения, которые складываются
между субъектами права. В комментируемом Законе предмет регулирования четко сформулирован -
"общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение,
созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений". Таким
образом, акцент поставлен именно не на порядок создания или деятельности общественных
Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать
профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных
объединений гарантируется.
Обратите внимание, что понятие "граждане" в ст. 1 и других последующих статьях комментируемого
Закона следует понимать расширительно: речь идет не только о гражданах РФ, но и об иностранных
гражданах и лицах без гражданства.
Требования комментируемого Закона относятся в равной мере и к гражданам Российской
Федерации, и к иностранным гражданам, и к лицам без гражданства, реализующим свое право создать
общественное объединение или стать участником уже созданного общественного объединения, войти в
состав его руководящего органа, проголосовать на общем собрании участников, съезде или
конференции и т.п.
Иностранным гражданином является физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и
имеющее гражданство иностранного государства (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ
"О гражданстве Российской Федерации").
Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской
Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Лиц без гражданства еще называют апатридами.
Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства определено п. 3 ст. 62
Конституции РФ.
2. Ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть установлены
законодательно одним из двух способов: федеральными законами или международными договорами
Российской Федерации.
В качестве примера федерального закона, предусматривающего ограничение прав, можно привести
Федеральный конституционныйзакон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении".
В период действия военного положения могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения
обороны страны и безопасности государства, "ограничиваться права и свободы граждан Российской
Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от
организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц" (п. 4 ст. 1 ФКЗ от 30
января 2002 г. N 1-ФКЗ).
Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом
РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Введение военного положения является временной, вынужденной мерой, которая применяемой
исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской
Федерации.
Военное положение, в частности, может вводиться при попытке насильственного изменения
конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа,
массовых беспорядков и т.п.
В условиях военного положения Президент РФ вправе:
- прекратить в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и
международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены
достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на
подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;
- приостановить деятельность политических партий, других общественных объединений,
религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность,
подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации (п. 6, 11
ст. 11 ФКЗ от 30 января 2002 г. N 1-ФЗ).
В отношении иностранных граждан могут быть применены интернирование (изоляция) в
соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного
государства, воюющего с Российской Федерацией.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О
чрезвычайном положении" также могут быть предусмотрены некоторые ограничения.
Чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в
ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти,
органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм
собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные
названным Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Росс
ийской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объе
динений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
В Указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть определены
чрезвычайные меры и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и
свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций
и общественных объединений.
Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного
положения может предусматриваться установление ограничений на свободу передвижения по
территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на
указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную
территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства (п. "б" ст. 11 ФКЗ от 30
мая 2001 года N 3-ФКЗ).
Ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть установлены
международными договорами Российской Федерации.
Напомним, что нормы международного договора имеют приоритет над национальным
законодательством.
По общему правилу, в случае установления международным договором Российской Федерации
иных, чем предусмотрены законом, правил применяются правила международного договора.
Международный договор вступает в силу на территории России только после его ратификации. Она
производится согласно Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации".
Ратификация означает, что подлежащий ратификации международный договор вступает в силу для
России на основании вступившего в силу федерального закона о его ратификации.
Статья 2. Сфера действия настоящего Федерального закона
Комментарий кстатье 2
1. Комментируемая статья определяет сферу действия закона, то есть рамки действия закона "по
кругу лиц". В теории государства и права действие закона по кругу лиц означает его применимость к
определенной категории субъектов права.
Действие Закона "Об общественных объединениях" во времени, по общему правилу, начинается с
момента вступления его в силу и определяетсяст. 48.
Итак, комментируемый Закон распространяется на все общественные объединения, созданные по
инициативе граждан. Гражданами в данном случае являются любые физические лица, независимо от их
пола, расы, национальности, вероисповедания, возраста и иных качеств. Конкретные требования к
гражданам, намеренным создать общественное объединение, то есть стать его учредителями,
содержатся в ст. 19. В частности, возраст гражданина, инициирующего создание общественного
объединения, не может быть менее восемнадцати лет.
Из вышеизложенного следует, что под действие Закона не подпадают организации, которые
могут быть созданы по инициативе:
- государства;
- муниципальных образований;
- юридических лиц, являющихся или не являющихся общественными объединениями, без участия
граждан.
2. В комментируемой статье прямо названы как не подпадающие под действие Закона (как
исключения) следующие виды организаций:
- религиозные организации;
- коммерческие организации;
- некоммерческие союзы и ассоциации, создаваемые религиозными и (или) коммерческими
организациями.
Остановимся подробнее на каждом из названных видов организаций.
Деятельность религиозных организаций регулируется отдельным законодательным актом -
Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных
объединениях". Религиозные организации, наряду с религиозными группами, являются одним из видов
религиозных объединений. Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан
Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Рос
сийской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в устано
вленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица (п. 1 ст. 8 Закона от 26
сентября 1997 г. N 125-ФЗ).
Коммерческими организациями являются организации различных организационно-правовых
форм, ставящие своей целью получение прибыли в интересах учредителей или акционеров.
Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме
хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и
муниципальных унитарных предприятий. Пожалуй, основным различием коммерческих и
некоммерческих организаций является то, что коммерческие организации вправе распределять
полученную прибыль между своими участниками (членами), а некоммерческие организации не вправе
этого делать. Некоммерческие организации должны направлять полученную прибыль на достижение
своих уставных целей.
Законом допускается создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в
форме ассоциаций и союзов. В силу прямого указания ст. 2 комментируемого Закона некоммерческие
союзы и ассоциации, создаваемые религиозными и (или) коммерческими организациями или же
гражданами с участием религиозных и (или) коммерческих организаций, под сферу Закона не
подпадают.
При этом ассоциации и союзы юридических лиц являются объединениями юридических лиц,
созданными в качестве некоммерческих организаций. Члены ассоциации (союза) сохраняют свою
самостоятельность и права юридического лица (ст. 121 ГК РФ).
3. Вопросы, связанные с деятельностью большинства иных видов некоммерческих организаций,
т.е. организаций, не имеющих извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие
полученную прибыль между участниками, которые не подпадают под сферу действия комментируемого
Закона, регулируются Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих
организациях".
4.Часть 2 ст. 2 Закона, ныне утратившая силу на основании Федеральногозакона от 10 января 2006
г. N 18-ФЗ, ранее распространяла действие Закона на деятельность созданных на территории России
структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений. После
внесения названных поправок сфера действия комментируемого Закона была фактически сужена.
Статья 3. Содержание права граждан на объединение
Комментарий кстатье 3
1. В комментируемой статье лежит норма ст. 30 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет
право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих
интересов. При этом свобода деятельности общественных объединений гарантируется государством.
Право граждан на объединение предоставляет гражданам несколько возможностей для его
реализации. Во-первых, право создавать на добровольной основе общественные объединения
для защиты общих интересов и достижения общих целей. Желание создать общественное
объединение воплощается в конкретных действиях граждан, таких, как обсуждение вопросов о названии,
месте нахождения или руководящих органах будущего общественного объединения, ведение дискуссий
и дебатов, привлечение единомышленников путем распространения информации, проведение общего
собрания и т.п.
Право создавать общественные объединения не зависит от разрешения органов государственной
власти или органов местного самоуправления и является безусловным. Создаваемые гражданами
общественные объединения могут регистрироваться в порядке, установленном законом, и приобретать
права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав
юридического лица. Момент государственной регистрации учредители вправе определить сами, подав
соответствующее заявление в уполномоченный орган.
Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Имеются в виду все
организационно-правовые формы объединений, в том числе политические партии.
По поводу политических партий в своем Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П
Конституционный Суд России отметил, что "статья 30 Конституции РФ непосредственно не закрепляет
право граждан на объединение в политические партии, однако, по ее смыслу во взаимосвязи со ст. 1, 13,
15 (ч. 4), 17 и 32 Конституции РФ, в России названное право, включающее право создания политической
партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на
объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений
гарантируется. Конституция РФ защищает не только свободу деятельности политических партий, но и
свободу их создания". Таким образом, судебной практикой также подчеркивается многогранность
содержания права граждан на объединение.
Во-вторых, право граждан на объединение может выражаться в возможности вступать в
существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них. Каждый
вправе делать сознательный выбор: вступать или не вступать в объединение, руководствуясь своими
интересами и устремлениями. Перед вступлением в то или иное объединение гражданин, как правило,
ознакамливается с основными целями и задачами объединения, направлениями его деятельности,
порядком вступления и т.п. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение.
К гражданам, желающим стать членами или участниками объединения, могут предъявляться
особые требования, например по возрасту. Так, в молодежные объединения могу вступать граждане в
возрасте до 30 лет.
В-третьих, граждане могут беспрепятственно выходить из общественных объединений. Это
означает, что никто не может быть принужден к пребыванию в общественном объединении.
2. В абз. 1 комментируемой статьи особо подчеркивается то, что объединения служат для защиты
общих интересов и достижения общих целей граждан. В соответствии со ст. 45 Закона РФ от 7 февраля
1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" граждане вправе объединяться на добровольной основе
в общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), которые осуществляют свою
деятельность в соответствии с уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов) и
законодательством Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и
государственной научно-технической политике" научные работники вправе создавать на
добровольной основе общественные объединения (в том числе научные, научно-технические и
научно-просветительские общества, общественные академии наук) в порядке, предусмотренном
законодательством Российской Федерации об общественных объединениях.
Лица с ограниченными возможностями могут объединяться в общественные объединения в целях
защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами
возможностей (ст. 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите
прав инвалидов в Российской Федерации").
3. Создаваемые гражданами общественные объединения могут действовать без статуса
юридического лица или же до и после этого приобретать права юридического лица.
Согласно ст. 18 комментируемого Закона правоспособность общественного объединения как
юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения. Порядок
государственной регистрации общественного объединения установлен Федеральным законом от 8
августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей" с учетом установленного комментируемым Законом порядка государственной
регистрации общественных объединений (см.ст. 21 икомментарий к ней).
Правоспособностью юридического лица называется способность иметь гражданские права и нести
обязанности, возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации.
Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей
записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Интересен пример из судебной практики арбитражного суда, когда по причине отсутствия в Едином
государственном реестре юридических лиц записи о государственной регистрации Калужской областной
общественной организации инвалидов "Общество трудящихся инвалидов" в качестве юридического лица
указанной организации было отказано в разрешении спора арбитражным судом. Арбитражному суду
подведомственны дела об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов,
если заявителем является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, кроме тех
случаев, которые специально оговорены законодателем (см. Постановление Федерального
арбитражного суда на момент обращения в суд и на момент рассмотрения арбитражным судом спора
Центрального округа от 15 августа 2008 г. N А23-472/07А-12-18).
Таким образом, свое право на обращение в арбитражный суд общественное объединение может
реализовать только после государственной регистрации и приобретения статуса юридического лица.
Комментарий кстатье 4
1. Комментируемый Закон является одной из основных составляющих системы законодательства,
регулирующего деятельность общественных объединений. Он объединяет в себе основные нормы,
посвященные всем общественным объединениям как виду некоммерческих организаций, в том числе
отдельным организационно-правовым формам объединений.
В связи с тем, что отдельные формы общественных объединений требуют более подробного
правового регулирования и имеют большое количество особенностей создания и деятельности,
принимаются специальные законы.
Из ч. 2 комментируемой нормы ("деятельность указанных общественных объединений, ...не
урегулированная специальными законами, регулируются настоящим Федеральным законом") следует,
что специальные законы, если таковые приняты, имеют большую силу по сравнению с нормами
комментируемого Закона. В таком случае нормы специальных законов и нормы комментируемого Закона
соотносятся как специальные и общие.
2. Подробнее остановимся на специальных законах, которые действуют в настоящее время.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" регулирует
возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в
политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации
политических партий в Российской Федерации.
В названном Законе содержится понятие политической партии: политическая партия определяется
как общественное объединение, "созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни
общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и
политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в
органах государственной власти и органах местного самоуправления".
В Законе сформулированы цели и задачи политической партии, территориальная сфера
деятельности, основные принципы деятельности политической партии, особенности взаимоотношений с
государством, способы создания партий, а также освещены иные вопросы, касающиеся создания,
деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации.
Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и
детских общественных объединений", по сути, регулирует узкую сферу деятельности молодежных и
детских общественных объединений, а именно отношения, возникающие в связи с установлением и
осуществлением федеральными органами исполнительной власти мер государственной поддержки
молодежных и детских объединений.
Действие названного Федерального закона не распространяется на молодежные и детские
коммерческие организации; молодежные и детские религиозные организации; молодежные и
студенческие объединения, являющиеся профессиональными союзами; молодежные и детские
объединения, учреждаемые либо создаваемые политическими партиями.
Государственной поддержкой пользуются: молодежные объединения граждан в возрасте до 30 лет,
объединившихся на основе общности интересов, а также детские объединения, в которые входят
граждане в возрасте до 18 лет и совершеннолетние граждане, объединившиеся для совместной
деятельности.
Условия получения государственной поддержки: во-первых, объединение должно являться
юридическим лицом и действовать не менее одного года с момента его государственной регистрации;
во-вторых, в объединении должно насчитываться не менее 3000 членов.
Объединение молодежного или детского объединения в ассоциацию (союз) с другими
молодежными или детскими общественными объединениями при сохранении им организационной
самостоятельности не может служить основанием для исключения его из числа объектов
государственной поддержки.
Молодежные и детские объединения наделены правом:
- готовить доклады Президенту РФ и Правительству РФ о положении детей и молодежи,
участвовать в обсуждении докладов федеральных органов исполнительной власти по указанным
вопросам, а также вносить предложения по реализации государственной молодежной политики;
- вносить предложения субъектам права законодательной инициативы по изменению федеральных
законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих интересы детей и молодежи;
- участвовать в подготовке и обсуждении проектов федеральных программ в области
Представители молодежных и детских объединений, их координационных советов имеют право
участвовать в заседаниях федеральных органов исполнительной власти при принятии решений по
вопросам, затрагивающим интересы детей и молодежи (ст. 4 Закона от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ).
Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности" регулируются общественные отношения, возникающие в связи с созданием,
деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией профессиональных союзов, их объединений
(ассоциаций), первичных профсоюзных организаций. Названным Законом устанавливаются правовые
основы создания профсоюзов, их права и гарантии деятельности, регулируются отношения профсоюзов
с органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, их
объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями, юридическими
лицами и гражданами.
В ст. 2 ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" профсоюз
определяется как добровольное общественное объединение граждан, связанных общими
производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, которое создается в
целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.
Все профсоюзы пользуются равными правами.
Право создавать профсоюзы и вступить в уже созданные имеет любой гражданин, достигший
возраста 14 лет и осуществляющий трудовую (профессиональную) деятельность.
Профсоюзы имеют право создавать свои объединения (ассоциации) по отраслевому,
территориальному или иному учитывающему профессиональную специфику признаку.
Действие Федерального закона от 12 июня 1996 г. N 10-ФЗ распространяется на все организации,
находящиеся на территории России, а также на российские организации, находящиеся за рубежом, и
другие организации в соответствии с международными договорами РФ.
Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов
местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и
других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны. Законом запрещено
вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных
лиц в деятельность профсоюзов, которое может повлечь за собой ограничение прав профсоюзов или
воспрепятствовать законному осуществлению их уставной деятельности.
В названном Законе находят отражения вопросы о содержании уставов профсоюзов, о
государственной регистрации профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных
организаций в качестве юридических лиц, о недискриминации граждан по признаку принадлежности или
непринадлежности к профсоюзам, об основных правах профсоюзов, гарантиях их прав и т.п.
Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях" устанавливает основы правового регулирования
благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами
государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности
благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной
деятельности в России.
В ст. 1 данного Закона благотворительная деятельность определяется следующим образом:
добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на
льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных
средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Цели
благотворительной деятельности изложены в Законе в виде закрытого перечня. К возможным целям,
например, относится содействие укреплению престижа и роли семьи в обществе или содействие
деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию
личности.
Благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и
немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных Законом
целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или
отдельных категорий лиц.
При превышении доходов благотворительной организации над ее расходами сумма превышения не
подлежит распределению между ее учредителями (членами), а направляется на реализацию целей,
ради которых эта благотворительная организация создана.
Благотворительные организации создаются в формах общественных организаций (объединений),
фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для
благотворительных организаций (ст. 7 Закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ). Благотворительная
организация может создаваться в форме учреждения, если ее учредителем является благотворительная
организация.
В названном Законе содержатся порядок создания и прекращения деятельности благотворительной
организации, источники и особенности формирования имущества, государственные гарантии
деятельности, порядок контроля за осуществлением благотворительной деятельности, ответственность
благотворительных организаций и др. особенности.
Федеральныйзакон от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования
целевого капитала некоммерческих организаций" регулирует отношения, возникающие при сборе
денежных средств на формирование целевого капитала некоммерческих организаций, формировании и
расформировании целевого капитала некоммерческих организаций, доверительном управлении
имуществом, составляющим целевой капитал некоммерческих организаций, использовании доходов,
полученных от доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал
некоммерческих организаций, и предназначенных для финансирования уставной деятельности
некоммерческих организаций, а также определяет особенности правового положения некоммерческих
организаций, формирующих целевой капитал. Действие указанного Закона не распространяется на
отношения, связанные с получением некоммерческими организациями пожертвований, а также с
приносящей доход деятельностью некоммерческих организаций, если некоммерческие организации не
формируют целевой капитал.
Получателями дохода от целевого капитала могут быть общественные объединения, за
исключением политических партий и общественных движений.
Целевым капиталом называется сформированная за счет пожертвований, внесенных
жертвователем (жертвователями) в виде денежных средств, часть имущества некоммерческой
организации, переданная некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей
компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности
организации.
Помимо вышеперечисленных, в дальнейшем по усмотрению законодателя могут приниматься иные
специальные законы, принимаемые в соответствии с комментируемымЗаконом.
Статья 5. Понятие общественного объединения
Комментарий кстатье 5
1. В статье дается правовое понятие общественного объединения, которое является
основополагающим для комментируемого Закона.
Действующий до вступления в силу комментируемого Закона Закон СССР "Об общественных
объединениях" давал следующее понятие общественного объединения: "Общественным объединением
является добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан,
объединившихся на основе общности интересов"(ст. 1).
Если обратиться к нормам международного права, то в 1945 г. Уставом ООН был введен термин
"неправительственные организации", или сокращенно НПО (nongovernmental organization). Таким
термином обозначаются общественные объединения, которые не преследуют политические цели в
своей деятельности и которые не финансируются правительствами своих стран. Этот термин был
введен в оборот, впоследствии закреплен в целом ряде международных документов и воспринят
внутренним законодательством многих государств.
Соответственно, если рассматривать комментируемый Закон как часть общей системы
законодательства об общественных объединениях, то нельзя не заметить отождествление легальных
определений "общественное объединение" и "общественная организация", приводимых в других
нормативных актах.
Общественное объединение понимается как формирование, которое характеризуется следующими
признаками:
- добровольность;
- самоуправляемость;
- некоммерческий характер;
- создано по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов;
- создано для реализации общих целей участников, которые одновременно являются уставными
Добровольность означает возможность для граждан без каких-либо препятствий и без учета
внешних причин, без понуждений, проявив свободное волеизъявление, вступить в общественное
объединение (стать его участником). Вспомним ст. 30 Конституции РФ, устанавливающую, что "каждый
имеет право на объединение" и "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо
объединение или пребыванию в нем".
Самоуправляемость означает автономное, независимое функционирование объединения и
определение его уставных целей по свободному выбору его учредителей.
Некоммерческий характер предполагает, что извлечение прибыли не является основной целью
деятельности общественного объединения и что полученная прибыль не распределяется между его
участниками. Однако извлечение прибыли в принципе является допустимым. При этом
предпринимательская деятельность может быть основным источником финансирования их
деятельности, однако если целью таких организаций не является извлечение прибыли, то они все равно
будут некоммерческими. Запрет на распределение прибыли по существу означает ограничение
правомочия распоряжения этой прибылью.
Создание объединения по инициативе граждан, объединившихся на основе общности
интересов , означает создание по волеизъявлению граждан числом не менее трех, которое прямо и
однозначно выражено. Инициатива проявляется в виде действий по созданию объединения, порядок
которых изложен вглаве II.
Еще одним существенным признаком является то, что любое объединение создается для
реализации общих целей объединяющихся граждан. Цели закрепляются в уставе общественного
объединения (подробнее см. ст. 4 и комментарий к ней). Общественные объединения могут создаваться
для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и
управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта,
удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных
интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а
также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
2. Граждане могут создавать общественные объединения как непосредственно путем объединения
физических лиц, так и через общественные объединения. Через иные виды юридических лиц, помимо
общественных объединений, законодатель возможности создавать общественные объединения не
предусматривает.
В пункте 2 комментируемой статьи понятие "права граждан" следует понимать в расширительном
смысле: учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть и лица без
гражданства (см.ст. 6,19).
3. В литературе иногда высказывается мнение, что адвокатские палаты можно считать
общественными объединениями. В частности, в Определении Верховного Суда РФ от 28 сентября 1999
г. N 5-ВПР99-243 разъяснялось, что коллегии адвокатов являются добровольными объединениями лиц,
занимающихся адвокатской деятельностью, и на них распространяется действие ФЗ "Об общественных
объединениях". На самом деле эти формирования действительно имеют определенное сходство с
общественными объединениями, однако наличие обязательного членства исключает возможность
признания их разновидностью общественных объединений, обязательным признаком которых является,
как уже отмечалось, создание на добровольной основе.
То же самое можно отметить и в отношении нотариальных палат. Так, применительно к
нотариальным палатам Конституционный Суд РФ в Постановлении от 19 мая 1998 г. N 15-П указал, что
именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем
принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях, которые создаются
исключительно на основе общности интересов граждан (ст. 30 Конституции РФ, ст. 117 ГК РФ, ч. 1 ст. 3
ФЗ "Об общественных объединениях").
Статья 6. Учредители, члены и участники общественного объединения
Комментарий кстатье 6
1. Комментируемая статья посвящена разграничению и определению статуса учредителей, членов
и участников общественного объединения. Названные три понятия во многом схожи, поскольку один и
тот же гражданин одновременно может, скажем, являться учредителем и членом общественного
объединения и иметь в связи с этим "максимальный набор" прав и обязанностей в отношении этого
Для начала обратимся к общим нормам гражданского законодательства.
В соответствии со ст. 48 ГК РФ в связи с участием в образовании имущества юридического лица его
учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица
либо вещные права на его имущество.
Общественные объединения являются лицами, в отношении которых их учредители (участники) не
имеют имущественных прав (ст. 48 ГК РФ). Соответственно, при определении статуса учредителей,
членов и участников общественного объединения на первое место выходят их неимущественные права.
Учредительный договор учредителями общественного объединения не заключается. В качестве
учредительного документа утверждается устав.
Общественное объединение приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские
обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и
учредительными документами.
Участниками, членами и учредителями общественных объединений могут быть как граждане
(физические лица), так и юридические лица.
Обратим внимание на то, что учредителями, участниками и членами общественного объединения
могут быть любые физические лица, а не только граждане РФ. Ограничения могут быть специально
предусмотрены в законе. Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N
10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" правом на объединение в
профсоюз обладают физические лица, достигшие возраста 14 лет и осуществляющие трудовую
(профессиональную) деятельность. Граждане РФ, проживающие вне ее территории, могут состоять в
российских профсоюзах. Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории
РФ, могут состоять в российских профсоюзах, за исключением случаев, установленных федеральными
законами или международными договорами РФ.
От имени юридических лиц действуют уполномоченные руководящие органы или же лица,
специально уполномоченные на то решением руководящего органа (например, протоколом общего
собрания об избрании доверенного лица для представления интересов юридического лица на общих
собраниях общественной организации, членом которой это юридическое лицо является) и
доверенностью, выданной юридическим лицом.
Напомним, что только юридические лица, сами являющиеся общественными объединениями, могут
стать участниками, членами и учредителями других общественных объединений. В случае ликвидации
или преобразования в другую организационно-правовую форму юридического лица - учредителя
(участника, члена) оно утрачивает соответствующий статус.
Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские
права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей.
Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота,
в том числе и отношения по созданию общественных организаций, как основанное на равенстве,
автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
В юридической литературе не раз отмечались определенные противоречия, которые возникали при
соотношении понятий "учредитель", "член" и "участник" общественных объединений с понятиями,
которые следуют из специальных федеральных законов.
Членство или участие в общественной организации не может быть ограничено по признакам
профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в
зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства. Данное положение
основано на нормеч. 2 ст. 19 Конституции РФ.
Толкование норм ст. 12.2 комментируемого Закона и ст. 23 Федерального закона от 11 июля 2001 г.
N 95-ФЗ "О политических партиях" показывает, что политические партии имеют учредителей и членов,
но не имеют участников.
Общественные организации (ст. 8) также не имеют участников. Вместе с тем общественные
движения (ст. 9), общественные фонды (ст. 10), общественные учреждения (ст. 11) и органы
общественной самодеятельности(ст. 12) имеют только учредителей и участников, но не имеют членов.
Отсюда следует, что в общественном объединении всегда существуют лица, которых можно
назвать учредителями, однако участники или члены в нем есть не всегда. Необходимо определять
термин "участник" или "член" того или иного общественного объединения с учетом его конкретной
организационно-правовой формы (о формах см. ст. 7 и комментарий к ней) и статей комментируемого
Закона и норм ст. 48, 117 - 123 ГК РФ и некоторых других федеральных законов (ст. 6, 7, 9, 14
Федерального закона "О некоммерческих организациях").