Staatsverschuldung und Verwaltungsreform in der Demokratie: Reforminstrumente und ihre politische Durchsetzbarkeit

267 Pages·2001·6.777 MB·German

by  Stefanie Finger (auth.)

Stefanie Finger
Staatsverschuldung und Verwaltungsreform in der Demokratie
Wirtschaftswissenschaft
~
Stefanie Finger
Staatsverschuldung
und Verwaltungsreform
in der Demokratie
Reforminstrumente und ihre
politische Durchsetzbarkeit
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Dietrich Budiius
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsoufnohme
Finger, Stefanie:
Stootsverschuldung und Verwoltungsreform in der
Demokrotie : Reforminstrumente und ihre politische
Durchsetzborkeit / Stefonie Finger. Mit einem
Geleilw. von Dietrich Budaus.
- 1. Auf!.. - Wiesboden : Dt. Univ.-Ver!., 2001
(DUV : Wirtschoftswissenschoftl
Zug!.: Homburg, Hamburger Univ. fur Wirtschoft und Politik, Diss., 2001
1. Aufloge November 2001
Aile Rechte vorbeholten
© Springer Fachmedien Wiesbaden 2001
Ursprunglich erschienen bei Deutscher Universitiits-Verlag GmbH, Wiesbaden 2001
lektorot: Ute Wrosmonn / Dr. Totjono Rollnik-Monke
www.duv.de
Dos Werk einschlief3lich oller seiner Teile ist urheberrechtlich geschutzt.
Jede Verwertung ouf3erholb der engen Grenzen des Urheberrechtsgeset
zes ist ohne Zustimmung des Verlog.s unzulassig und strafbar. Dos gilt
insbesondere fUr Vervielfaltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen
und die Einspeicherung und Verorbeitung in elektronischen Systemen.
Die Wiedergobe von Gebrouchsnomen, Hondelsnomen, Worenbezeichnungen usw. in
diesem Werk berechtigt ouch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annohme,
doss solche Nomen im Sinne der Worenzeichen-und Morkenschutz-Gesetzgebung ols frei
zu betrochten waren und do her von jedermonn benutzt werden durften.
Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Popier
ISBN 978-3-8244-0601-2 ISBN 978-3-663-08965-0 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-08965-0
Geleitwort
Vor dem Hintergrund der Verschuldung der Gebietskiirperschaften in Deutschland einerseits
und der jiingsten politischen Diskussion urn die Aufweichung der Maastricht-Kriterien
andererseits gewinnt die Arbeit von Stefanie Finger eine ganz besondere Aktualitat. Die
unter Riickgriff auf die iikonomische Theorie der Politik anschaulich aufgezeigte
unzulangliche Funktionsfahigkeit und Bindungswirkung institutionalisierter Ansatze zur
Begrenzung der iiffentlichen Verschuldung finden durch die neuere reale Entwicklung
einmal mehr ihre empirische Bestatigung. Von daher ist die sich hieraus ergebende zentrale
Frage nach der Bedeutung der Verwaltungsreform flir das Verschuldungsproblem nicht nur
wissenschaftlich von besonderem Erkenntnisinteresse, sondem auch praxisbezogen flir die
konkrete Ausgestaltung und Steuerung der Produktion und Bereitstellung iiffentlicher
Dienstleistungen.
Inwieweit die durch das Verschuldungsproblem von Industrielandem ausgeliisten Verwal
tungsreformen tatsachlich den Abbau von Verschuldung bewirken (kiinnen), ist bisher
sowohl theoretisch als auch empirisch unzureichend geklart. Es fehlt an einer flir den privat
wirtschaftlichen Sektor durchaus gangigen Verkniipfung der gesamtwirtschaftlichen Ebene
mit den auf der einzelwirtschaftlichen Ebene eingesetzten Instrumenten und praktizierten
Verhaltensweisen. Von daher versucht Stefanie Finger mit ihrer Arbeit erstmals flir den
iiffentlichen Sektor, theoretisch fundierte Aussagen iiber die gesamtwirtschaftliche Wirkung
einzelwirtschaftlicher (Reform-)Instrumente zu erarbeiten. Auf der Grundlage der Budget
gleichung (Budgetrestriktion) erfolgen - die Struktur der gesamten Arbeit pragende -
Wirkungsanalysen der in den Verwaltungen eingesetzten Reforminstrumente. Dabei werden
die einzelnen Instrumente zunachst isoliert und dann zur Einbeziehung wechselseitiger
Interdependenzen integriert als Reformsystem betrachtet. Von daher leistet die vorliegende
Arbeit inhaltlich und methodisch auch einen ganz entscheidenden Beitrag zur Erfolgskon
trolle von Verwaltungsreformen. Es werden Bewertungsgrundlagen erarbeitet und Probleme
aufgezeigt, die fur den zukiinftigen - vor allem empirischen - Forschungsbedarf, aber auch
flir die Praxisgestaltung, wesentliche Orientierungshilfen bieten.
Die Arbeit von Stefanie Finger ist am Arbeitsbereich Public Management an der Hamburger
Universitat fur Wirtschaft und Politik entstanden und wurde im Juni 2001 als Dissertation
angenommen. Sie erflillt in ganz hervorragender Weise die Zielsetzungen dieser nochjungen
Universitat Hamburgs, die darin bestehen, in wissenschaftlich fundierter Weise neue
Erkenntnisse zu gewinnen und umsetzbare Empfehlungen flir die praktische Gestaltung
gesellschaftlicher Problemfe1der zu erarbeiten. Das Buch wird im Rahmen der zukiinftigen
Diskussion von Verschuldung und Verwaltungsreform einen maJ3geblichen Platz einnehmen.
Dietrich Budaus
V
Vorwort
Die Qualifikation (iiber die Maastricht-Kriterien) fiir die Teilnahme an der Europliischen
Wahrungsunion hat die steigende Staatsverschuldung in Deutschland stark ins Blickfeld der
Offentlichkeit geriickt. Dabei sind Erkl!lrungsanslitze, wie es zu steigendem Staatssektor
wachstum und Staatsverschuldung kommt sowie die Bewertung der okonomischen Auswir
kungen der Staatsverschuldung vor aHem dem Fachgebiet der Volkswirtschaftslehre und der
Neuen Politischen Okonomie zuzuordnen.
Ausgelost durch die steigende Staatsverschuldung und damit knapper werdenden disponi
bien finanzieHen Ressourcen findet in Deutschland eine umfassende Reform der Verwal
tungen statt. An der wissenschaftlichen Analyse der Verwaltungsreform und ihrer einzelnen
Reforminstrumente sind vor allem Vertreter aus den Fachgebieten Betriebswirtschaftslehre
(mit dem Schwerpunkt Public Management), Recht, Verwaltungswissenschaften, Politologie
und Soziologie beteiligt.
Es war fiir mich sehr reizvoll, in einer Studie zu diesen aktuellen Problemfeldem die
gesamtwirtschaftliche Perspektive der Analyse von Staatsverschuldung mit der eher einzel
wirtschaftlichen Perspektive der Analyse von Verwaltungsreform und Verwaltungsreform
instrumenten zu verbinden.
Die vorliegende Arbeit entstand wlihrend meiner Tlitigkeit als wissenschaftliche Mitarbeite
rin am Arbeitsbereich Public Management der Hamburger Universitlit fiir Wirtschaft und
Politik. Hier mochte ich an erster Stelle meinem Doktorvater Prof. Dr. Dietrich Budlius ganz
herzlich danken, der es mir ermoglicht hat, dieses interdisziplinlire Forschungsprojekt in
Angriff zu nehmen. Von seiner exzellenten Forderung meiner wissenschaftlichen Arbeit in
Forschung und Lehre habe ich auch iiber die Dissertation hinaus sehr profitiert. Er hat sich
sehr viel Zeit fiir Fachdiskussionen genommen, Kontakte zu extemen Wissenschaftlem her
gestellt und mich vor allem ermutigt, auch eigene Anslitze zu verfolgen, die nicht dem
"mainstream" entsprechen. Ich werde immer geme an die schonen und lehrreichen Jahre
zuriickdenken.
Danken mochte ich auch Prof. Dr. Reiner Schilling fiir die Ubemahme des Zweitgutachtens
sowie Prof. Dr. Christoph Reichard yom Lehrstuhl Public Management der Universitlit Pots
dam fiir die Ubemahme des extemen Gutachtens. Beide haben mir wertvolle fachliche
Anregungen gegeben.
Besonderer Dank geht an meinen Mann Thomas Finger, der mich mit viel Geduld unterstiitzt
und mir den zeitlichen Freiraum eingerliumt hat, diese Arbeit in relativ kurzer Zeit abzu
schlieBen (was viele Abende, Wochenenden und Urlaubstage gekostet hat ... ).
AbschlieBend danke ich Isabell Srocke ganz herzlich fiir die Endformatierung dieser Druck
fassung.
Stefanie Finger
VII
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................ xm
Tabellenverzeichnis ............................................................................................................. xm
Abkiirzungsverzeichnis ........................................................................................................ xv
Problemstellung und Gang der Untersuchung .................................................................... l
2 Staatssektor und Staatsfinanzierung ................................................................................... 5
2.1 Abgrenzung des Staatssektors und staatliche Ausgabenarten .................................... 5
2.2 Finanzierung der Staatsausgaben ............................................................................... 9
2.3 Staatsverschuldung als spezielle Finanzierungsform und ihre statistischen und
begrifflichen Abgrenzungen ..................................................................................... 13
2.4 Zwischenergebnis (1) ............................................................................................... 17
3 Die Wirkung von Staatsverschuldung in der okonomischen Theorie (nach dem
zeitlichen Betrachtungshorizont) ...................................................................................... 19
3.1 Kurz-bis mittelfristiger Zeithorizont ....................................................................... 19
3.1.1 Steuergllittungstheorie (tax smoothing) ........................................................ 19
3.1.2 Antizyklische BUdgetpolitik keynesianischer Prligung ................................ 20
3.2 Langfristiger Zeithorizont ........................................................................................ 22
3.2.1 Gesamtwirtschaftliche Gefahrenbereiche einer andauernden
Staatsverschuldung ....................................................................................... 23
3.2.1.1 Staatsbankrott.. ............................................................................... 23
3.2.1.2 Crowding-out ................................................................................. 24
3.2.1.3 Inflation ...................................................................................... 25
3.2.1.4 AuBenwirtschaftliche Risiken ........................................................ 26
3.2.2 Verschiebung der gesamtwirtschaftlichen Gefahren aufzukiinftige
Generationen ................................................................................................. 27
3.2.2.1 Theoretische M1iglichkeit der Lastverschiebung ........................... 27
3.2.2.1.1 Neue Orthodoxie ........................................................... 27
3.2.2.1.2 Utility Approach ........................................................... 29
3.2.2.1.3 Aggregate Investment Approach .................................. 30
3.2.2.2 Rechtfertigung der Lastverschiebung ............................................ 30
3.2.2.3 Quantifizierung der Lastverschiebung (Generational
Accounting) .................................................................................... 32
3.3 Unendlicher Zeithorizont ......................................................................................... 33
3.3.1 Ricardo-Barro-Aquivalenztheorem .............................................................. 33
3.3.2 Stellvertretertheorie ...................................................................................... 34
3.4 Zwischenergebnis (2) ............................................................................................... 35
4 Der politische ProzeB in der reprlisentativen Demokratie ................................................ 37
4.1 Reprlisentative Demokratie ...................................................................................... 37
IX
4.2 Verhaltensannahmen der Akteure im politischen ProzeB ........................................ 37
4.3 Akteure im politischen ProzeB und der EinfluB ihres Verhaltens auf
Staatssektorwachstum und Staatsverschuldung ....................................................... 40
4.3.1 Wahler ........................................................................................................ 40
4.3.2 Politiker ........................................................................................................ 43
4.3.3 Interessengruppen ......................................................................................... 45
4.3.4 Biirokraten .................................................................................................... 46
4.4 Institutionenokonomische Verkniipfung der Akteure ............................................. .49
4.5 Zwischenergebnis (3) ............................................................................................... 55
5 Ansatze zur Erklarung von Staatssektorwachstum und Staatsverschuldung in der
Demokratie ....................................................................................................................... 57
5.1 Erk1arungsansatze zum Staatssektorwachstum ........................................................ 57
5.1.1 Wagners Gesetz der wachsenden Staatstatigkeit... ....................................... 57
5.1.2 Verteilungspolitisches Erklarungsmodell ..................................................... 5 8
5.1.3 Entwicklungen im Zeitablauf ....................................................................... 60
5.1.4 Institutionelle Arrangements ........................................................................ 62
5.2 Erklarungsansatze zur Staatsverschuldung .............................................................. 63
5.2.1 Fiskalillusion ................................................................................................ 63
5.2.2 Intertemporale Umverteilung ....................................................................... 64
5.2.3 Politische Konjunkturzyklen ........................................................................ 65
5.2.4 Partisan und Rational Partisan Theory ......................................................... 70
5.2.5 Verschuldung als strategische Variable ........................................................ 73
5.2.6 Zermurbungskrieg (war of attrition) ............................................................. 75
5.2.7 Institutionelle Arrangements ........................................................................ 77
5.3 Zwischenergebnis (4) ............................................................................................... 80
6 Bisherige Liisungsansatze zur Defizitbegrenzung und ihre politische
Durchsetzbarkeit ............................................................................................................... 83
6.1 Absolute Defizitbegrenzung (erlautert am Beispiel des Gramm-Rudman-
Hollings-Gesetzes) ................................................................................................... 83
6.2 Relative Defizitbegrenzung (erlautert am Beispiel der fiskalischen EU-
Konvergenzkriterien) ............................................................................................... 85
6.3 Bindung des Defizits an eine dritte ( endogene) GroBe (erlautert am Beispiel des
Art. 115 GG) ............................................................................................................ 89
6.4 Zwischenergebnis (5) ............................................................................................... 94
7 Verwaltungsreform a1s neuer Ansatz zur Defizitbegrenzung ........................................... 95
7.1 Das Konzept des New Public Management (NPM) ................................................. 95
x
7.2 Verwaltungsrefonninstrumente auf den drei Ebenen des NPM und ihre
Wirkung auf die Staatsverschuldung ..................................................................... 10 3
7.2.1 Neues Rollenverstiindnis von Staat und Verwaltung ................................. 105
7.2.1.1 Aufgabenanalyse .......................................................................... 10 6
7.2.1.2 Privatisierung ............................................................................... 111
7.2.1.3 Auftraggeber-I Auftragnehmerbeziehungen ................................ 116
7.2.1.4 Public Private Partnership ............................................................ 121
7.2.2 Exteme Strukturrefonn ............................................................................... 124
7.2.2.1 Gutscheinsysteme ........................................................................ 127
7.2.2.2 Ausschreibung/ Market Testing ................................................... 134
7.2.2.3 Benchmarking .............................................................................. 137
7.2.3 Binnenmodemisierung ............................................................................... 142
7.2.3.1 Strukturen .................................................................................... 142
7.2.3.1.1 Reorganisation ............................................................ 143
7.2.3.1.2 Rechtsfonnwahl .......................................................... 146
7.2.3.1.3 Rechtliche Rahmenbedingungen ................................ 153
7.2.3.2 Verfahren .................................................................................... 155
7.2.3.2.1 Kontraktmanagement .................................................. 155
7.2.3.2.2 Budgetierung ............................................................... 159
7.2.3.2.3 Rechnungswesen ......................................................... 162
7.2.3.2.4 Controlling .................................................................. 167
7.2.3.2.5 Exteme Priifung und Kontrolle ................................... 171
7.2.3.2.6 Electronic Government! Online-Verwaltung .............. 175
7.2.3.2.7 Schuldenmanagement ................................................. 180
7.2.3.3 Personen .................................................................................... 184
7.2.3.3.1 Personalausbildung ..................................................... 184
7.2.3.3.2 Personalentwicklung und -fiihrung ............................ 188
7.3 Wirkungsweise der Refonninstrumente in Kombination ...................................... 192
7.3.1 Kombination von Refonninstrumenten verschiedener Refonnebenen ...... 193
7.3.2 Kombination von Refonninstrumenten innerhalb einer Refonnebene ...... 197
7.4 Zwischenergebnis (6) ............................................................................................. 201
8 Politische Durchsetzbarkeit von Verwaltungsrefonn im demokratischen System ........ 203
8.1 Wirkung der Verwaltungsrefonninstrumente auf die Interessen der Wahler ........ 203
8.2 Wirkung der Verwaltungsrefonninstrumente auf die Interessen der
Interessengruppen .................................................................................................. 211
8.3 Wirkung der Verwaltungsrefonninstrumente auf die Interessen der Biirokraten .. 216
8.4 Wirkung der Verwaltungsrefonninstrumente auf die Interessen der Politiker ...... 222
8.5 Zwischenergebnis (7) ............................................................................................. 229
9 Gesamtergebnis und Schlul3betrachtung ........................................................................ 231
Literaturverzeichnis .............................................................................................................. 23 5
XI