O Sistema Único de Saúde ante as perspectivas da terceirização administrativa

295 Pages·2017·4.26 MB·Portuguese

Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Centro Biomédico
Instituto de Medicina Social
Glaucia Maria de Araújo Ribeiro
O Sistema Único de Saúde ante as perspectivas da terceirização
administrativa
Manaus
2018
Glaucia Maria de Araújo Ribeiro
O Sistema Único de Saúde ante as perspectivas da terceirização administrativa
Tese apresentada, como requisito parcial
à obtenção do título de Doutor, ao
Programa de Pós-Graduação em Saúde
Coletiva, Doutorado Interinstitucional
(DINTER), do Instituto de Medicina Social
(IMS) da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (UERJ) em parceria com a
Universidade do Estado do Amazonas
(UEA).
Área de Concentração: Política,
Planejamento e Administração em Saúde
Orientador: Prof. Dr. Felipe Dutra Asensi
Manaus
2018
Glaucia Maria de Araújo Ribeiro
O Sistema Único de Saúde ante as perspectivas da terceirização administrativa
Tese apresentada, como requisito parcial
à obtenção do título de Doutor, ao
Programa de Pós-Graduação em Saúde
Coletiva, Doutorado Interinstitucional
(DINTER), do Instituto de Medicina Social
(IMS) da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (UERJ) em parceria com a
Universidade do Estado do Amazonas
(UEA).
Aprovada em 29 de março de 2018.
Banca Examinadora:
__________________________________________
Prof. Dr. Felipe Dutra Asensi (Orientador) – UERJ/RJ
___________________________________________
Profª. Drª. Ana Maria Auler Matheus Peres – EARP/RJ
__________________________________________
Prof. Dr. Erivaldo Cavalcanti e Silva Filho – UEA/AM
__________________________________
Prof. Dr. Sandro Nahmias Melo – UEA/AM
________________________________
Profª. Drª. Roseni Pinheiro – UERJ/RJ
Manaus
2018
AGRADECIMENTOS
As linhas de agradecimentos que dispenso nesse momento especial de minha
vida acadêmica tem nuances de sentimentos que tenho dificuldades de entender. Há
um misto de gratidão, de encantamento e saudades que não sei explicar. Nesse dia
2 de março, por uma coincidência feliz, coincide dois momentos ímpares para mim:
seria o aniversário de minha mãe, Virgínia Araújo, àquela que além de incentivos e
apoio sem medidas, ensinou-me que a vida só é válida se somos úteis aos nossos
sonhos. Afinal, de nada valeria sonhar se não houvesse tentativas de acertos e
realizações. Aí está o segundo ciclo de minha alegria e não seria completa se a
figura de meu pai, Platão Araújo, não fosse tão viva em meus pensamentos. Vejo
meus pais juntos lutando para transformar-me um ser humano mais persistente e
corajosa a enfrentar todos os percalços da vida em busca do que hoje estou
conquistando. Obrigada, meu pai e minha mãe.
Lembro de meu primeiro emprego no magistério. Foi meu pai que ajudou a
conquistar a essência de minha alma: a pesquisa, a sala de aula, as horas solitárias
de meus estudos cada vez mais intrincados e intensos com o Direito Administrativo,
sempre estímulo daquilo que estou realizando com árdua e incansável busca.
Não se isso não bastasse, uma força humana do José Ribeiro Filho,
companheiro de vida, de tantas horas de conversas e de ouvido paciente serviu de
acalento às minhas dúvidas, enquanto escrevia a tese. Sabe ele, mais do ninguém,
da importância do Direito Administrativo para as relações sociais, mesmo não sendo
sua área tal ciência jurídica. Sua sensibilidade foi tanta que serviu de bálsamo para
minha ida ao Rio de Janeiro, a fim de cumprir o estágio doutoral, não tão fácil quanto
parece. A distância entre nós foi compensada com a chegada de Nina, em meio ao
turbilhão de meu processo de qualificação de doutorado.
Mas vida que segue quis o destino que eu encontrasse o Professor Dr. Felipe
Dutra Asensi, orientador sábio, sempre com as palavras certas que o momento
requer. Suas indicações de leituras e prumo à pesquisa que realizava foram o timo
certeiro para produzir a tese. Tornamos uma dupla pé quente. Nossas reuniões não
eram em vã, de tema e títulos cheios de vicissitudes, com questões legais e sociais,
do direito à saúde, de um serviço público voltado à dignidade humana, de um
Sistema Único de Saúde e suas dificuldades, da Administração Pública gerencial, ou
seja, de diálogos abertos e francos, surgiram participação em congressos, artigos
escritos, capítulos de livros publicados e agora a tese.
O fruto foi bom, mas a amizade melhor ainda. Muito obrigada, Professor Dr.
Felipe Dutra Asensi.
Nunca estudei, li, reli, debati tanto quanto nesse período de doutoramento. O
sentido prático do Sistema Único de Saúde na vida do cidadão, o Poder Público
como titular deste Sistema, os efeitos legais e práticos das parcerias terceirizadas do
SUS, acompanharam dia e noite minha vida nesses últimos anos três anos.
Mas não foi só isso. O melhor de tudo ficou por conta dos meandros históricos
e jurídicos do Direito Administrativo brasileiro, da emblemática terceirização no
âmbito do SUS e dos meus amigos. Pode até parecer inusitado envolver pessoas e
questões inanimadas, mas meu doutoramento chegou ao ápice com essa intensa
mistura.
Quantas vezes Lisa Ribeiro, minha filha, me acompanhou em viagens longas
para que eu pudesse aperfeiçoar meus conhecimentos em Congressos para defesa
de artigos científicos para melhor compreender o sentido e extensão de minha tese.
Já não saberia dizer as repetidas ocasiões que Pedro Ribeiro, meu filho,
ouviu minhas percepções sobre Direito Administrativo, Administração Pública, SUS e
terceirização.
Não poupei ninguém. Minha irmã Claudia Avelino, minhas sobrinhas, Taísa Pi
e Talita Michiles, minha nora, Tatiane Ribeiro, amigos sinceros e colegas de
doutorado não ficaram livres dos relatos de minhas experiências e dúvidas durante
meu caminho ao doutoramento.
Sobraram muitas alegrias, incentivos constantes, pesquisas intermináveis
neste doutorado em Saúde Coletiva, resultado de um convênio entre Universidade
do Estado do Amazonas (UEA) e Instituto de Medicina Social (IMS) da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) que só de mencionar já vem à tona em minha
mente personagens importantes para minha conquista. Obrigada a todos. Carinho
especial por vocês. Sei que sem vocês e toda equipe de professores e técnicos
destas respeitáveis Instituições meu sonho e minha conquista não seriam os
mesmos, pois faltaria o exemplo de esperança que vocês depositaram em minha
pessoa.
Por fim, meu esforço imensurável, mas valeu a pena a tentativa e, sem
dúvida, para mim uma grande conquista e com muita humildade é que hoje estou a
contribuir com as linhas a seguir redigidas.
A Constituição, com as correções que faremos, será a guardiã
da governabilidade. A governabilidade está no social. A fome, a
miséria, a ignorância, a doença inassistida são
ingovernáveis. Trecho do pronunciamento do deputado
Ulysses Guimarães, publicado em Tribuna da Imprensa, Ano
XXXVII, n. 11.969, Rio de Janeiro, quinta-feira, 28 de julho de
1988. (grifo meu).
RESUMO
RIBEIRO, G. M. A. O Sistema Único de Saúde ante as perspectivas da terceirização
administrativa. 2018. 261 f. Tese (Doutorado em Saúde Coletiva) - Instituto de
Medicina Social, Universidade do Estado do Rio de Janeiro. 2018.
A garantia do direito à saúde com status constitucional aumentou a demanda
à procura de serviços públicos na área da saúde repercutindo na adoção de formas
de gestão privada e reforma administrativa do Estado levando à profusão de leis
administrativas voltadas à possibilidade de o poder público concretizar parcerias
com o setor privado para fins de prestação de serviços públicos de saúde pelo
Sistema Único de Saúde. A relação entre as normas de direito público e a inspiração
assentada em regras privatísticas deu origem a peculiaridade do mix público-privado
presente no sistema de saúde brasileiro, qual seja, parceiras entre poder estatal e
setor privado. Com base na noção atual de subsidiariedade constante no artigo 173
da Constituição da República a pesquisa aponta como objetivo questões
relacionadas aos entraves enfrentados pelo Estado, sob a ótica da (im)possibilidade
fática da Administração Pública realizar “parcerias administrativas” entre o poder
público e a sociedade civil a evidenciar o desafio da compatibilização entre a
densidade do aparato estatal e a dificuldade de estabelecer formas eficientes e bem
planejadas de atuação do Estado na efetivação de direitos. É nessa vertente que
este estudo extrai da utilização de análise historiográfica e documental, lei no
sentido amplo, livros, artigos científicos, revistas científicas, resenhas, relatórios de
gestão e de governança, estudos jurisprudenciais de decisões judiciais, bem como
bibliotecas virtuais e bancos de dados, sobre o momento socioeconômico e histórico
que influenciou a criação do Sistema Único de Saúde, montando um verdadeiro
quebra-cabeça dos pontos positivos e negativos da delegação/terceirização da
prestação de serviços públicos de saúde. O resultado do estudo evidencia duas
situações incontestes: a terceirização dos serviços de saúde desenvolvido pelo setor
privado somente pode ocorrer em atividades complementares, como decidiu o
Supremo Tribunal Federal; o ponto de criticidade deste quadro administrativo surge
da falha de gestão de governança em traçar metas (eficiência) e resultados
(efetividade).
Palavras-chaves: Sistema Único de Saúde; Subsidiariedade estatal; Gestão pública
e gestão privada; Instrumentos de delegação/terceirização na prestação de serviços
de saúde.
ABSTRACT
RIBEIRO, G. M. A. The Unified Health System before the prospects of administrative
outsourcing. 2018. 261 f. Thesis (PhD in Collective Health) - Institute of Social
Medicine, State University of Rio de Janeiro. 2018.
The guarantee of the right to health with constitutional status increased the
demand for public services in the area of health, affecting the adoption of forms of
private management and administrative reform of the State leading to the
proliferation of administrative laws aimed at the possibility of the public power to
enter into partnerships with the private sector for the purpose of providing public
health services by the Unified Health System. The relationship between the rules of
public law and the inspiration based on private rules gave rise to the peculiarity of the
public-private mix present in the Brazilian health system, which between state power
and the private sector. Based on the current notion of subsidiarity in article 173 of the
Constitution of the Republic, the research aims at addressing issues related to the
obstacles faced by the State, from the perspective of the (im) factual possibility of
Public Administration to carry out "administrative partnerships" the civil society to
highlight the challenge of the compatibility between the density of the state apparatus
and the difficulty of establishing efficient and well-planned forms of State action in the
realization of rights. It is in this area that this study draws from the use of
historiographical and documentary analysis, law in the broad sense, books, scientific
articles, scientific journals, reviews, management and governance reports,
jurisprudential studies of judicial decisions, as well as virtual libraries and data, on the
socioeconomic and historical moment that influenced the creation of the Unified
Health System, setting up a real puzzle of the positive and negative aspects of the
delegation / outsourcing of the provision of public health services. The result of the
study shows two incontestable situations: the outsourcing of health services
developed by the private sector can only occur in complementary activities, as
decided by the Federal Supreme Court; the point of criticality of this administrative
framework arises from the failure of management of governance in tracing goals
(efficiency) and results (effectiveness).
Keywords: Unified Health System; State Subsidiarity; Public management and
private management; Instruments of delegation / outsourcing in the provision of
health services.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Conferências nacionais de saúde no período de 1941 a 2011................155
Figura 2 - Fasfil / 100 mil habitantes.....................................................................................................192
Gráfico 1 - Fundações privadas e associções sem fins lucrativos - Fashfil, por
100.000 habitantes - Brasil - 1996/2005..................................................................190
Gráfico 2 - Gráfico 1 - Fundações privadas e associções sem fins lucrativos - Fashfil,
segundo as Grandes Regiões e as Unidades da Federação - 2005.......................191
Gráfico 3 - Conta Satélite de Saúde: Consumo final de bens e serviçoes de saúde
como percenual do PIB............................................................................................202
Gráfico 4 - Evolução dos vínculos formais de emprego nas atividades tipicamente
terceirizadas e tipicamente contratantes. Brasil, 2007-2014 (em milhõs de vínculos).
.................................................................................................................................238
Gráfico 5 - Taxa de rotatividade descontada em atividades tipicaente terceirizadas e
tipicamente contratantes. Brasil – 2007 – 2014 (em %)..........................................239
Gráfico 6 - Tempo médo de duração dos vínculos formais de emprego nas atividades
tipicamente terceirizadas e tipicamente contratantes. Brasil, 2007-2014 (em meses).
.................................................................................................................................240
Gráfico 7 – Remuneração nominal dos vínculos formais de emprego nas atividades
tipicamente terceirizadas e tipicamente contratantes. Brasil, 2007-2014 (em R$ e %).
.................................................................................................................................241
Quadro 1 - Diferenças e semelhanças entre tecnicismo-moralista (reforma
administrativa nos anos 30/40) x populismo (reforma administrativa nos anos 50)...88
Quadro 2 – Variação percentual dos elementos de despesa nos anos 2005 e 2010.
.................................................................................................................................142
Quadro 3 - Ano de 2014 - Profissionais SUS...........................................................251
Quadro 4 - Ano de 2015 - Profissionais SUS (Fonte: CNES)..................................252
Quadro 5 - Ano de 2016 - Profissionais SUS (Fonte: CNES)..................................253
Quadro 6 - Intenções de parceria na área de Saúde no Estado do Amazonas.......263