En modern och rättssäker förvaltning

385 Pages·2017·2.58 MB·Swedish

by  Justitiedepartementet – Regeringskansliet

Regeringens proposition
R
e
g
e
r
i
n
g
e 2016/17:180
n
s

p
r
o
p
o
s
i
t
i
o
n

2
0
1 En modern och
6
/
1
7
:1 rättssäker förvaltning
8
0

E – ny förvaltningslag
n

m
o
d
e
r
n

o
c
h

r
ä
t
t
s
s
ä
k
e
r

f
ö
r
v
a
l
t
n
i
n
g

–

n
y

f
ö
r
v
a
l
t
n
i
n
g
s
l
a
g
Regeringens proposition
2016/17:180

En modern och rättssäker förvaltning – Prop.
ny förvaltningslag 2016/17:180

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 april 2017

Stefan Löfven
Morgan Johansson
(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll
Det är viktigt att allmänheten har ett stort förtroende för att offentliga
förvaltningsuppgifter sköts på ett ansvarsfullt och korrekt sätt.
Förvaltningslagen ger en grundläggande och central struktur för
kontakterna mellan myndigheter och enskilda vid ärendehandläggningen.
Regleringen har successivt byggts ut och med tiden fått allt större
betydelse i det löpande arbetet i myndigheternas verksamhet.
För att ytterligare stärka enskildas rättssäkerhet vill regeringen att
reglerna reformeras och moderniseras. I propositionen föreslår därför
regeringen en ny förvaltningslag. Genom den nya lagen regleras
förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna mer heltäckande än i dag.
Vissa allmänna förvaltningsrättsliga principer som har utvecklats i praxis
slås fast i uttryckliga bestämmelser och lagen görs därigenom mer
lättillgänglig. Lagen innehåller också ett nytt rättsmedel mot långsam
handläggning.
Regeringen föreslår även ändringar i förvaltningsprocesslagen och
lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga för-
valtningsuppgifter. Ändringarna innebär anpassningar till utformningen
av motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.
1
Prop. 2016/17:180 Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 6
2 Lagtext .............................................................................................. 7
2.1 Förslag till förvaltningslag ................................................. 7
2.2 Förslag till lag om ändring
i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ............................. 17
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om
överklagande av beslut av enskilda organ med
offentliga förvaltningsuppgifter........................................ 18
3 Ärendet och dess beredning ............................................................ 20
4 En modern och rättssäker förvaltning ............................................. 20
4.1 Ett tydligt medborgarperspektiv i förfarandet .................. 20
4.2 Förvaltningslagen – från 1971 till 1986 års lag ................ 21
4.3 En ny förvaltningslag som ersätter 1986 års lag ............... 22
5 Förvaltningslagens tillämpningsområde ......................................... 23
5.1 Ärendehandläggning och faktiskt handlande ................... 23
5.2 Lagen ska gälla för i princip hela förvaltningen ............... 25
5.3 Undantag för vissa kommunala ärenden .......................... 27
5.4 Undantag för brottsbekämpande verksamhet ................... 30
5.5 Hälso- och sjukvården ...................................................... 33
5.6 Kronofogdemyndighetens och
samordningsförbundens verksamhet ................................ 35
5.7 Bestämmelser i specialförfattningar ska ha företräde
framför bestämmelserna i lagen ....................................... 37
5.8 Sveriges internationella åtaganden ................................... 43
6 Myndighetsutövning ....................................................................... 46
6.1 Begreppet myndighetsutövning ........................................ 46
6.2 Begränsningen i tillämpningsområdet till
myndighetsutövning tas bort ............................................ 48
7 Grunderna för god förvaltning ........................................................ 57
7.1 Legalitet, objektivitet och proportionalitet ....................... 57
7.2 Service, tillgänglighet och samverkan .............................. 64
8 Allmänna krav på handläggningen av ärenden ............................... 73
8.1 Utgångspunkter för handläggningen ................................ 73
8.2 Partsinsyn ......................................................................... 77
8.3 Tolkning och översättning ................................................ 81
8.3.1 Nuvarande reglering ........................................ 81
8.3.2 En rättighet för enskilda .................................. 83
8.4 Ombud och biträde ........................................................... 86
8.4.1 Nuvarande reglering ........................................ 86
8.4.2 Vad gäller i fråga om fullmakt? ....................... 87
8.4.3 Tydliga behörighetsregler – särskilt i
fråga om krav på lämplighet och fullmakt ....... 89
8.5 Jäv .................................................................................... 93
8.5.1 Tydliga jävsregler för
2 förvaltningsförfarandet .................................... 93
8.5.2 Jävsgrunderna och när man kan bortse Prop. 2016/17:180
från jäv ............................................................ 94
8.5.3 Verkan av jäv .................................................. 98
9 Åtgärder mot långsam handläggning ........................................... 101
9.1 Nuvarande reglering ...................................................... 101
9.2 Behov av åtgärder mot långsam handläggning .............. 105
9.3 Underrättelse om försening ........................................... 109
9.4 Åtgärder om handläggningen försenas .......................... 112
10 Hur ärenden inleds ....................................................................... 129
10.1 Det saknas en uttrycklig reglering om hur ärenden
inleds ............................................................................. 129
10.2 Den inledande framställningen från en enskild ............. 130
10.3 Komplettering av bristfälliga framställningar................ 134
10.4 Bekräftelse av handlingar .............................................. 136
11 Hur ankomstdagen för en handling ska bestämmas ..................... 138
11.1 Det behövs en reglering om när en handling ska
anses ha kommit in till en myndighet ............................ 138
11.2 En handling har kommit in när den når myndigheten
eller en behörig befattningshavare ................................. 139
11.3 En bevislättnadsregel för postförsändelser .................... 142
11.4 Handlingar som finns i myndighetens postlåda ............. 146
12 Hur ärenden ska beredas .............................................................. 147
12.1 Utredningsansvaret lagregleras ...................................... 147
12.2 Muntliga uppgifter ......................................................... 151
12.3 Kommunikation ............................................................. 154
12.3.1 En starkare rätt till delaktighet i
handläggningen ............................................. 154
12.3.2 En huvudregel om
kommunikationsskyldighet ........................... 155
12.3.3 En regel om onödig kommunikation ............ 159
12.3.4 I några fall bör kommunikation inte vara
obligatorisk ................................................... 162
12.3.5 Myndigheten bestämmer hur
kommunikationen ska genomföras ............... 169
12.4 Remiss – ett viktigt inslag i handläggningen ................. 171
12.5 Anteckningar och andra former av dokumentation ....... 174
13 Myndighetens beslut .................................................................... 178
13.1 Beslutsfattande och omröstning..................................... 178
13.2 Reservation och avvikande mening ............................... 181
13.3 Dokumentation av beslut ............................................... 183
13.4 Motivering av beslut ...................................................... 186
13.4.1 Det saknas heltäckande krav på
motivering .................................................... 186
13.4.2 En huvudregel om att beslut ska
motiveras ...................................................... 186
13.4.3 Undantag från kravet på motivering ............. 195
13.4.4 Motivering i efterhand .................................. 201
13.5 Underrättelse om beslut ................................................. 204
3
Prop. 2016/17:180 13.6 Besluts verkställbarhet ................................................... 209
14 Myndighetens korrigering av egna beslut ..................................... 218
14.1 Nuvarande ordning ......................................................... 218
14.2 Behov av reglering av befogenheten för myndigheter
att rätta och ändra egna beslut ........................................ 221
14.3 Rättelse eller ändring ...................................................... 223
14.4 När och hur rättelse och ändring får göras ..................... 225
14.4.1 Korrigeringar innan ett beslut har
meddelats ....................................................... 225
14.4.2 Rättelse på grund av skrivfel eller
liknande ......................................................... 226
14.4.3 Befogenheten att ändra ett beslut................... 227
14.4.4 Skyldigheten att ändra ett beslut .................... 235
14.4.5 Ett begränsat utrymme att ändra beslut
som har överklagats ....................................... 237
14.4.6 Underrättelse till part i samband med
rättelse och ändring ....................................... 242
15 Överklagande ................................................................................ 244
15.1 Till vilken myndighet ska ett beslut överklagas? ........... 244
15.1.1 Huvudregeln är domstolsprövning ................ 244
15.1.2 Beslut överklagas till allmän
förvaltningsdomstol ....................................... 245
15.2 Vilka beslut får överklagas? ........................................... 248
15.2.1 Beslut som har en påvisbar effekt kan
överklagas ...................................................... 248
15.2.2 En allmän bestämmelse om
överklagbarhet ............................................... 251
15.2.3 Ingen särbehandling av förfarandebeslut ....... 255
15.2.4 Inga undantag för vissa beslutstyper ............. 256
15.3 Vem får överklaga ett beslut? ......................................... 260
15.3.1 Det finns ett krav på saklegitimation ............. 260
15.3.2 Enskildas rätt att överklaga ........................... 261
15.4 Överklagandet och tiden för överklagande ..................... 263
15.4.1 Begärd ändring ska anges skriftligen ............. 263
15.4.2 Överklagandetiden ......................................... 265
15.5 Beslutsmyndighetens åtgärder ........................................ 266
15.5.1 Rättidsprövningen ......................................... 266
15.5.2 Överlämnandet till överinstansen .................. 269
15.6 Överinstansens åtgärder ................................................. 272
15.6.1 Överinstansen avgör om överklagandet
kan prövas i sak ............................................. 272
15.6.2 Inhibition ....................................................... 274
16 Överklagande av beslut av enskilda organ .................................... 275
17 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................................. 277
18 Konsekvenser ................................................................................ 279
19 Författningskommentar ................................................................. 286
19.1 Förslaget till förvaltningslag .......................................... 286
4
19.2 Förslaget till lag om ändring Prop. 2016/17:180
i förvaltningsprocesslagen (1971:291) .......................... 339
19.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:1142) om
överklagande av beslut av enskilda organ med
offentliga förvaltningsuppgifter ..................................... 339
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet
En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) ........................... 342
Bilaga 2 Författningsförslagen i betänkandet En ny
förvaltningslag (SOU 2010:29) ..................................... 350
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna (SOU 2010:29) ..... 361
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.......................................... 363
Bilaga 5 Lagrådets yttrande ......................................................... 376
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017......... 383

5
Prop. 2016/17:180 1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. förvaltningslag,
2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),
3. lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av
enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter.

6
2 Lagtext Prop. 2016/17:180
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till förvaltningslag
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
Lagen gäller i förvaltningsverksamhet
1 § Denna lag gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyn-
digheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna.
Bestämmelserna i 5–8 §§ om grunderna för god förvaltning gäller även
i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och
domstolar.
Undantag för kommunala ärenden där besluten kan laglighetsprövas
2 § Vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner
och landsting där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas
enligt 13 kap. kommunallagen (2017:000) tillämpas inte 9 § andra
stycket, 10–12, 16–20 och 23–49 §§.
Undantag för brottsbekämpande verksamhet
3 § I brottsbekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndig-
heten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndig-
het tillämpas inte 9 § andra stycket och 10–49 §§.
Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar
4 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse
som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.
Grunderna för god förvaltning
Legalitet, objektivitet och proportionalitet
5 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.
I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk.
Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan
antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer
långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda
resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas upp-
stå för den som åtgärden riktas mot.
7
Prop. 2016/17:180 Service
6 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga
och enkla.
Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan
ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är
lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och
myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.
Tillgänglighet
7 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och
informera allmänheten om hur och när sådana kan tas.
Myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som
behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot
allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av
allmänna handlingar.
Samverkan
8 § En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra
myndigheter.
En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att
själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.
Allmänna krav på handläggningen av ärenden
Utgångspunkter för handläggningen
9 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt
som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.
Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att
handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är
olämpligt.
Partsinsyn
10 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som
har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de
begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen
(2009:400).
Åtgärder om handläggningen försenas
11 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har
inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndig-
heten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndig-
heten redovisa anledningen till förseningen.

12 § Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i
första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att
myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från
8
den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett Prop. 2016/17:180
särskilt beslut avslå begäran.
Ett beslut enligt första stycket att avslå en begäran om att ärendet ska
avgöras får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som
är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.
Myndighetens prövning enligt första stycket får begäras av parten vid
ett tillfälle under ärendets handläggning.
Tolkning och översättning
13 § En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar
om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när
myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.
En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och göra
innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon som
har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se,
höra eller tala.
Ombud och biträde
14 § Den som är part i ett ärende får som ombud eller biträde anlita
någon som är lämplig för uppdraget. Den som anlitar ombud ska dock
medverka personligen om myndigheten begär det.
Om ett ombud eller biträde bedöms vara olämplig för sitt uppdrag får
myndigheten besluta att han eller hon inte längre får medverka i ärendet.

15 § En myndighet får begära att ett ombud ska styrka sin behörighet
genom en skriftlig eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska inne-
hålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Om
ombudet får sätta någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av
fullmakten.
Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet
genom en fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om samma
sak. Ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller parten.
Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud,
ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att
framställningen inte tas upp till prövning.
Jäv
16 § Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett
sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om
1. han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan
antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,
2. han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare
eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli
påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,
3. han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett
ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit
ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av överord-
nad instans, eller
9