Table Of ContentEinwanderungsrecht - national und international
Thomas GiegerichIRüdiger Wolfr um (Hrsg.)
Max- Planck- Institut für ausländisches öffentliches Recht
und Völkerrecht
Einwanderungsrecht -
national und international
Staatliches Recht, Europa- und Völkerrecht
Leske + Budrich, Opladen 2001
Gedruckt auf säurefreiem und alterungsbeständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek· CIP-Einheitsaufnahme
Ein Titeldatensatz für diese Publikation ist bei
Der Deutschen Bibliothek erhältlich
ISBN 978-3-8100-3181-5 ISBN 978-3-322-92260-1 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-92260-1
© 2001 Leske + Budrich, Opladen
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Satz: Leske + Budrich
Inhaltsverzeichnis
Vorwort (Michael Bürsch)................................. ............................................................ 7
Executive Summary (Thomas Giegerich) ..................................................................... 11
Einleitung (Thomas Giegerich) ...................................................................................... 15
Erster Teil:
Internationalrechtliche Vorgaben für die staatliche Regelung der Einwanderung
A. Völkerrechtliche Rahmenbedingungen für die Einwanderung (Rüdiger Wolfrum).. 19
B. Vorgaben und unmittelbar anwendbare Normen des supranationalen Rechts
der Europäischen Gemeinschaft (Karen Raible) ...................................................... 37
Zweiter Teil:
Das Einwanderungsrecht ausgewählter Staaten
A. Europäische Staaten
I. Belgien (Stefanie Ricarda Roos und Brecht Vandenberghe) ........................... 75
II. Frankreich (Christian Walter) ......................................................................... 115
III. Italien (Karin Oellers-Frahm)......................................................................... 139
IV. Niederlande (Michael Köbele) ........................................................................ 170
V. Österreich (Christiane Kirchhof)..................................................................... 197
VI. Schweden (Ludger Radermacher)................................................................... 223
VII. Schweiz (Dagmar Richter).............................................................................. 246
VIII. Spanien (Marfa Pfa Carazo Ortiz) ................................................................. 285
IX. Vereinigtes Königreich von Großbritannien und Nordirland
(Roland Bank und Rainer Grote)..................................................................... 307
B. Außereuropäische Staaten
I. Australien (Anja Schubert) .............................................................................. 337
II. Kanada (Christoph Benedict und Annette Simon)............................................ 369
III. Neuseeland (Daniel Klein) .............................................................................. 393
IV. Südafrika (Cordula Dröge) ............................................................................. 415
V. Vereinigte Staaten von Amerika (Thomas Giegerich und Anja Siebert-Fohr) 439
6 Inhaltsverzeichnis
Dritter Teil:
Rechtliche Steuerung der Einwanderung - Vergleichende Analyse
nationaler Modelle im Spiegel zunehmender internationalrechtIicher Vorgaben
(Thomas Giegerich) ........................................................................................................ 485
Autorenverzeichnis ................................... .............. .............. .................. .............. ..... ..... 517
Vorwort
Zuwanderung und Integration -
Eckpfeiler für Deutschland im 21. Jahrhundert
Die Diskussion um die Zuwanderung nach Deutschland ist in Bewegung geraten - und sie
wird zum Glück zunehmend sachbezogener geführt. So beschäftigen sich seit dem vergan
genen Jahr vor allem Parteien, Gewerkschaften, Wirtschaft und Kirchen intern und gegen
über der Öffentlichkeit engagiert mit den Fragen, ob und wie viel Zuwanderung wir brau
chen, was wir von denen erwarten, die zu uns kommen wollen, und welche Anforderungen
wir bei verstärkter Zuwanderung wiederum an uns selbst richten müssen.
Deutschland hat in den letzten Jahrzehnten viele Menschen aus anderen Ländern angezo
gen; andererseits haben Millionen in dieser Zeit unser Land auch verlassen. Experten gehen für
die Zeit seit 1961 bis heute von einer Zuwanderung von über 30 Millionen Nichtdeutschen und
einer Abwanderung von 24 Millionen aus. Nachdem die gesellschaftliche Realität jahrzehnte
lang mit der Formel dementiert wurde, Deutschland sei kein Einwanderungsland, stellen wir
uns nun den Fakten. Und erstmals erscheint in dieser schwierigen, oft eher emotional als ratio
nal behandelten Frage ein politischer und gesellschaftlicher Konsens möglich zu sein. An die
Stelle der Verweigerung ist ein politischer Wettlauf um die besten Lösungen getreten: Alle
Bundestagsfraktionen befürworten jedenfalls "im Prinzip" die Verabschiedung eines Zuwande
rungsgesetzes, Ziel und Inhalt sind naturgemäß (noch) umstritten. Eine an eigenen wirtschaftli
chen Interessen orientierte Zuwanderungssteuerung ist für unser Land aber eine neue Heraus
forderung. Auch deshalb begegnen viele dem Thema Zuwanderung noch mit Unsicherheit.
Die vorliegende Untersuchung kann einen wichtigen Beitrag leisten, die Diskussion weiter
zu versachlichen und Orientierungspunkte für einen gesamtgesellschaftlichen Ansatz zur Zu
wanderung und Integration von Ausländern zu finden. Wir Deutschen brauchen das Rad nicht
neu zu erfinden, sondern können viel lernen von Regelungen, die von anderen Ländern erfolg
reich angewandt werden - Staaten, die zum Teil klassische Einwanderungsländer sind, zum
Teil aber auch eine ähnliche Einwanderungstradition haben wie Deutschland.
Alle internationalen Studien zeigen: Es gibt eine zunehmende Vergleichbarkeit bei den
Migrationsproblemen, die von allen westlichen Staaten in Angriff genommen werden müs
sen - dem sollte eine zunehmende Konvergenz bei den Lösungen entsprechen, die für diese
Probleme gefunden werden können. Die in diesem Buch vorgelegten Erfahrungen aus vier
zehn anderen Staaten bilden hier eine wahre Schatztruhe an Erkenntnissen.
Denn ebenso wie andere Industrieländer brauchen wir Zuwanderung. Die Globalisie
rungstendenzen in der Wirtschaft führen unvermeidbar zu einem ständig steigenden Maß an
Flexibilität und Mobilität bei den Fachkräften über Staatsgrenzen hinweg. Die Formulierung
vom "Wettlauf um die besten Köpfe" ist keine hohle Phrase, erfaßt das Problem aber noch
gar nicht in seiner ganzen Bandbreite. Schon jetzt fehlen bei uns hochqualifizierte Speziali
sten vor allem in der Informationstechnologie, unsere demographische Entwicklung ver
deutlicht aber, dass mittelfristig Arbeitskräfte in allen Bereichen gebraucht werden: Die
kürzlich vorgelegte ,,9. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung für die Bundesrepublik
8 Vorwort
Deutschland" prognostiziert einen stark steigenden Altersquotienten und einen Rückgang
der Wohnbevölkerung bis zum Jahr 2050 von heute 82 auf 65 Millionen Menschen.
Selbst bei einer jährlichen Zuwanderung von 100.000 bis 200.000 Menschen pro Jahr wird
so die Altersgruppe der Erwerbstätigen in Deutschland, also die der 20- bis 65jährigen, von
gegenwärtig 51 Millionen auf bis zu 35 Millionen abnehmen. Im gleichen Zeitraum wird sich
dagegen nach Schätzungen aller Experten der Bedarf an Arbeitskräften erhöhen, der Trend zur
Dienstleistungsgesellschaft und zur internationalen Vernetzung der Volkswirtschaften wird an
halten. Selbst wenn in diesem wirtschaftlich günstigen Umfeld die Arbeitslosigkeit deutlich zu
rückgehen wird, bleibt dann doch ein erheblicher Nachfrageüberhang auf dem Arbeitsmarkt
bestehen. Das Bonner "Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit" geht schon für das Jahr 2015
von einem Arbeitskräftemangel von 7 Millionen Erwerbstätigen aus. Das bedeutet: ohne Zu
wanderung ist unser ökonomischer Wohlstand, die Leistungsfähigkeit unserer sozialen Siche
rungssysterne und unsere gesellschaftliche Stabilität insgesamt gefährdet.
Der Fachkräftebedarf der deutschen Wirtschaft bildet die eine Seite der Medaille Zu
wanderung. Die andere Seite bildet die Humanität: Ein relativ wohlhabendes Land wie
Deutschland wird nach dem Gebot von Art. 1 GG immer auch eine moralische Verpflich
tung haben, Menschen bei politischer Verfolgung und vergleichbaren humanitären Gründen
jedenfalls vorübergehend eine neue Heimat zu geben.
Zuwanderung nach Deutschland kann nur dann den erhofften und benötigten stabilisie
renden Beitrag leisten, wenn wir uns gleichzeitig um die Integration der Menschen bemü
hen, die zu uns kommen werden. Zuwanderung und Integration sind untrennbar miteinander
verbunden. Bei diesem Prozess dürfen darüber hinaus auch diejenigen, die schon viele Jahre
in Deutschland als Ausländer leben, nicht auf der Strecke bleiben.
Auch hier können wir von anderen lernen. Die US-Einwanderungspolitik z.B. wurde
flankiert von dem großen Programm "One America", das der ehemalige Präsident Bill Clinton
zur Integration der verschiedenen Bevölkerungsgruppen aufgelegt hat. Das Programm wendet
sich gegen das Auseinanderfallen der Gesellschaft in unterschiedliche ethnische Gruppen und
definiert auf jeden Fall den richtigen Ansatz, Zuwanderung und Integration miteinander in
Einklang zu bringen - mag zwischen Programm und gesellschaftlicher Wirklichkeit in den
USA auch noch manche Kluft bestehen.
Der Soziologe Ulrich Beck hat in diesem Zusammenhang vor der gefährlichen Illusion
gewarnt, "zwischen guten und schlechten Ausländern am Maßstab des nationalen Nutzens un
terscheiden zu können, ohne die Basis des zivilisatorischen Zusammenlebens - die Grundrech
te - zu zerstören." Wir dürfen nicht Ausländer, Zuwanderer, Flüchtlinge gegeneinander aus
spielen. Humanitäre und wirtschaftliche Zuwanderung unterscheiden sich grundlegend
voneinander. Deshalb steht das individuelle Grundrecht auf Asyl nicht zur Disposition und
Bürgerkrlegsflüchtlinge werden bei uns - solidarisch mit anderen europäischen Ländern - auch
in Zukunft Aufnahme finden. Politische Verfolgung, Krieg und Elend entziehen sich einer
Quotierung.
Eine Verquickung von Einwanderung und Asyl ist im übrigen irreführend: Die Mehr
heit der Asylbewerber (jährlich sind es jetzt weniger als 100.000, von denen etwa ein Drittel
ein anerkanntes Asylrecht oder ein sonstiges Bleiberecht genießen) bleibt nicht in der Bun
desrepublik unter Berufung auf Art. 16a Grundgesetz, sondern aufgrund der Genfer Flücht
lingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention, die in vielen Fällen - zu
recht - Duldung und Abschiebeschutz gewähren. Nach übereinstimmender Praxis der
Vertragsstaaten verbietet es die Menschenrechtskonvention überdies, Asylbewerber an der
Grenze ohne Prüfung abzuweisen. Eine nennenswerte Reduzierung der Flüchtlingszahlen
könnte mit der Streichung des Asylgrundrechts gar nicht erreicht werden. Die vorliegende
Studie sorgt auch hier für Klarheit, indem sie dezidiert die Vorgaben des Völkerrechts und
Vorwort 9
des Rechts der Europäischen Gemeinschaft untersucht, die eine nationale Kodifizierung des
Einwanderungsrechts zu berücksichtigen hat.
Die Frage nationaler Einwanderungsgesetzgebung kann heute nur im europäischen
Kontext beantwortet werden. In der Vergangenheit war Migration in der Bundesrepublik
vor allem ein innenpolitisches Thema, die politischen und verwaltungsmäßigen Zuständig
keiten sind entsprechend geregelt. Durch den Abbau der Binnengrenzen innerhalb der Euro
päischen Union lassen sich die Folgen nationaler Zuwanderung nicht mehr auf einzelne
Mitgliedsstaaten begrenzen. Eine allein nationale Politik zur Regelung internationaler und
grenzüberschreitender Entwicklungen ist deshalb nicht zukunftsfähig, die europäische Zu
wanderungspolitik muß umfassend konzipiert sein.
Mit dem Amsterdamer Vertrag wurde hier der erste Schritt getan. Er überführt den ge
samten Bereich der Visa-, Asyl- und Einwanderungsgesetzgebung aus der intergouverne
mentalen Zusammenarbeit in die Zuständigkeit der Gemeinschaft. Dies bedeutet nicht, daß
den Mitgliedsländern eine eigene Zuwanderungsgesetzgebung nicht mehr erlaubt wäre,
weist aber den Weg zu mehr europäischer Koordination.
Das deutsche Zuwanderungsrecht ist zur Zeit zersplittert und bürokratisch, unbestreit
bar. Falsch ist jedoch der oft erweckte Eindruck, es gäbe ungesteuerte und unbegrenzte Zu
wanderung. Es geht bei einer Reform auch darum, das unübersichtliche Recht zusammenzu
fassen, Zuständigkeiten klarer zu ordnen und Widersprüche zu glätten. Nur ein Beispiel:
Um die Anwerbung hochqualifizierter ausländischer Arbeitskräfte zu ermöglichen, benöti
gen wir nicht unbedingt ein neues Gesetzbuch, das geltende Recht eröffnete auch vor der
Green-eard-Initiative grundsätzlich die Möglichkeit dazu - allerdings in so sperrigen Rege
lungen wie der Arbeitsaufenthaltsverordnung und der Anwerbestoppausnahmeverordnung.
Hier sind Genehmigungen zunächst des Arbeitsamtes, dann der Ausländerbehörde erforder
lich, schließlich müssen die Industrie- und Handelskammern ein besonderes öffentliches In
teresse an der Anwerbung bejahen.
Es nimmt nicht wunder, daß diese Wege bislang äußerst zurückhaltend beschritten wur
den. Gleichwohl könnte das Verfahren und der Umfang der Zuwanderung durch die Modi
fikation dieser Bestimmungen praktikabler gemacht werden. Eine größere Transparenz in
der Einwanderungspolitik gewährleistet größere Berechenbarkeit und Glaubwürdigkeit.
Was wir darüber hinaus brauchen, ist ein Bewußtseinswandel im eigenen nationalen
Selbstverständnis. Wichtig sind politisch gestaltete, überschaubare Zuwanderungsregelungen
im Rahmen einer Gesamtkonzeption, vemetzt mit den Regionen und der Europäischen Union.
Der Blick über den nationalen Tellerrand ist deshalb unverzichtbar. Aus den vierzehn
untersuchten Staaten seien hier beispielhaft zwei unserer unmittelbaren Nachbarn herausge
griffen, die für eine künftige Gestaltung des deutschen Einwanderungsrechts interessante
Anregungen zu geben vermögen.
Die Niederlande fördern durch eine aktive Integrationspolitik die Fähigkeit der Einwande
rer zur Selbsthilfe. Jeder Immigrant durchläuft hier ein Bildungsprograrnrn, das auf ihn persön
lich zugeschnitten ist. Dieses Prograrnrn umfaßt nicht nur die Sprache, sondern auch eine ge
sellschaftliche und berufliche Orientierung - und, was besonders wichtig ist, eine soziale
Begleitung. Schließlich ist das staatliche Programm mit den Kommunen vernetzt: Nach dem
Ende des Eingliederungsprogramms sorgt die Wohnsitzgemeinde für die direkte Weiterleitung
zu weiterer Fürsorge, zu weiterführendem Unterricht oder arbeitsvermitteinden Instanzen. Die
ser Schritt - weg von der passiven Aufnahme der Einwanderer, hin zu ihrer aktiven Integration
- wird von der Studie mit einigem Recht als Modell für Deutschland bezeichnet. Langfristig
kann so eine Entlastung der öffentlichen Haushalte von den Folgekosten mangelnder Integrati
on erreicht werden, eine passgerechte Berufsqualifizierung verspricht positive Effekte auf dem
10 Vorwort
Arbeitsmarkt und für die Sozialversicherung. Soziale Spannungen in der Gesellschaft können
abgebaut oder vermieden, eine Abschottung der Einwanderer verhindert werden.
Aktiv angegangen hat die Einwanderungsproblematik auch der Gesetzgeber in der
Schweiz, deren Ausländeranteil mit rund 20% mehr als doppelt so hoch ist wie derjenige der
Bundesrepublik. Obwohl sich die Schweiz erklärtermaßen nicht für ein Einwanderungsland
hält, wird die Zuwanderung anhand von pragmatischen Kriterien gesteuert, die auch in klas
sischen Einwanderungsländern üblich sind. Einwanderer können aufgenommen werden,
wenn sie entweder als qualifizierte Arbeitskräfte für die Schweiz wirtschaftlich, kulturell
oder wissenschaftlich von Nutzen oder aber als Flüchtlinge aus humanitären Gründen
schutzwürdig sind. Durch die Regierung werden jährlich Höchstzahlen für die einzelnen
Aufenthaltsberechtigungskategorien festgelegt. Darüber hinaus unternimmt auch die
Schweiz verstärkte Anstrengungen zur Integration der im Lande lebenden Ausländerinnen
und Ausländer, wozu auch die Einrichtung einer aus Inländern und Ausländern paritätisch
besetzten "Eidgenössischen Ausländerkommission" gehört.
Die abschließende vergleichende Analyse bildet die Quintessenz der vorgelegten Unter
suchung. Die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der verschiedenen Einwanderungsrege
lungen werden deutlich und bilden gleichzeitig eine Matrix für die Grundentscheidungen,
die wir in den nächsten Monaten zu treffen haben: Was sind unsere Interessen und Ziele?
Welche verschiedenen Türen zur Einwanderung in unser Land wollen, welche müssen wir
öffnen? Wie wollen wir Integration gestalten?
Wenn wir davon ausgehen, daß bürgerschaftliches Engagement - z.B. als Ehrenamt,
Selbsthilfe oder Freiwilligenaktivität - die unverzichtbare Voraussetzung für den Zusammen
halt unserer Gesellschaft bildet: Wie können wir solches Bürgerengagement zwischen Deut
schen und Zuwanderern fördern? Und wie kann die konstruktive Zusammenarbeit zwischen
reichen Zielländern der Zuwanderung und armen Herkunftsländern von Migranten aussehen,
die gewährleistet, daß der "Kampf um die Köpfe" nicht zu Lasten der Entwicklungsländer
ausgetragen wird?
Ich bin mir sicher, daß die Ergebnisse des Max-Planck-Instituts für ausländisches öf
fentliches Recht und Völkerrecht einen wichtigen und einflußreichen Beitrag zu dieser Dis
kussion leisten werden. Damit hat das Institut zugleich ein hervorragendes Stück Politikbe
ratung für den Deutschen Bundestag geleistet.
Die Auseinandersetzung um unser künftiges Einwanderungsrecht wird eine der wichtig
sten politischen Debatten der nächsten Jahre sein. Auch Bundespräsident Johannes Rau hat
die Frage von Integration und Zuwanderung zu einem herausragenden Thema seiner Präsi
dentschaft gemacht. Mit der Berliner Rede "Ohne Angst und ohne Träumereien: Gemein
sam in Deutschland leben" vom 12. Mai des letzten Jahres hat der Bundespräsident eine
Leitlinie formuliert, an der sich die Verfassungsorgane Bundestag, Bundesrat und Bundes
regierung bei ihren kommenden Entscheidungen orientieren sollten:
"Wir brauchen den Mut, das Richtige auch dann zu tun, wenn es nicht immer und überall
populär ist. Wir brauchen einen breiten Konsens über Integration und Zuwanderung. Darum
bitte ich alle, die in unserer Gesellschaft Auftrag und Stimme haben: Streiten Sie über den
besten Weg zu diesem Ziel. Aber so, dass weder Angst geschürt, noch Illusionen geweckt
werden."
Berlin, im Frühjahr 2001 Michael Bürsch [MdB]
Executive Summary
Thomas Giegerich
1. Für die nationalen Modelle einer rechtlichen Steuerung der Immigration bedeutsam ist
die Trennung von formellen "bekennenden" Einwanderungsländern und informellen fakti
schen Einwanderungsländern, die das Phänomen erfolglos zu negieren versuchen: Während
die ersteren das Einwanderungsrecht als Instrument zur Steuerung des erwünschten Zuzugs
von Ausländern aktiv einsetzen (Einwanderungsrechtsmodell), verstehen die letzteren das
Ausländerrecht als Sonderpolizeirecht, um die Gefahren aus der atypischen, letztlich uner
wünschten, aber pragmatisch hingenommenen Anwesenheit von Ausländern abzuwehren
(Ausländerrechtsmodell). Dabei verfügen die bekennenden Einwanderungsländer i.d.R. über
ein bewährtes Auswahlsystem, während die faktischen Einwanderungsländer auf Behelfslö
sungen und ad hoc-Entscheidungen zurückgreifen müssen, die in keine längerfristige Per
spektive eingebunden sind. Nach den Erfahrungen der bekennenden Einwanderungsländer
kann die geregelte Zulassung einer legalen die illegale Zuwanderung nicht verhindern, son
dern nur vermindern. In einigen Staaten werden "Amnestien" durch Sondergesetze immer
wieder als notwendig angesehen, um illegale Einwanderer zu legalisieren. Ein effektives in
ternationales Regime zur Steuerung der Migrationsströme u.a. durch Bekämpfung von
Fluchtursachen gibt es bisher nicht.
2. Die staatliche Entscheidung über die (Nicht-) Zulassung von Zuwanderern gilt in völker
rechtlicher Perspektive traditionell als Ausfluß staatlicher Souveränität, der die Entwicklung
des internationalen Menschenrechtsschutzes aber gewisse Grenzen gezogen hat. Für die Be
handlung einmal zugelassener Einwanderer enthält das Völkerrecht strengere Vorgaben: Ihr
freiheitsrechtlicher Status ist durch die internationalen Menschenrechtsabkommen demjeni
gen der Inländer angenähert.
Das Europäische Gemeinschaftsrecht legt die EU-Mitgliedstaaten auf eine Unterschei
dung von EU-Ausländern und Drittausländern fest. EU-Ausländer genießen samt ihren Fa
milienangehörigen, selbst wenn diese aus Nichtrnitgliedstaaten stammen, in weitem Umfang
Inländergleichbehandlung, auf der europäischen und der kommunalen Ebene sogar hinsicht
lich der demokratischen Beteiligungsrechte. Dagegen haben die Angehörigen der meisten
Drittstaaten kein Einreiserecht.
3. Die Festlegung der Grundregeln der Einwanderungspolitik obliegt in allen untersuchten
Staaten dem parlamentarischen Gesetzgeber, doch verfügt die Exekutive durchweg über
Ermessensspielräume. Die Regelungsdichte der gesetzlichen Bestimmungen und folglich
der exekutive Ausführungs- und Vollzugsspielraum ist aber sehr unterschiedlich. Teilweise
gibt das Parlaments gesetz nur einen Rahmen vor, der durch ausführendes Verordnungsrecht
der Exekutive ausgefüllt wird; teilweise enthält es sehr detaillierte Regelungen. Auch die
Weite des den Exekutiven eingeräumten Vollzugsspielraums weicht erheblich voneinander
