Table Of ContentKatrin Vernau
Effektive politisch-administrative Steuerung
in Stadtverwaltungen
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
Schriften zum europäischen Management
Herausgegeben von
Roland Berger Strategy Consultants-Academic Network
Herausgeberrat
Prof. Dr. Thomas Bieger, Universität St. Gallen;
Prof. Dr. Ralf Caspers, European Business School,
Oestrich-Winkel;
Prof. Dr. Guido Eilenberger, Universität Rostock;
Prof. Dr. Dr. Werner Gocht, RWTH Aachen;
Prof. Dr. Kari-Werner Hansmann, Universität Hamburg;
Prof. Dr. Altred Kötzle, Europa Universität Viadrina, Frankfurt/Oder;
Prof. Dr. Kurt Reding, Universität Gesamthochschule Kassel;
Prof. Dr. Dr. Kari-Uirich Rudolph, Universität Witten-Herdecke;
Prof. Dr. Johannes Rüegg-Stürm, Universität St. Gallen;
Prof. Dr. Leo Schuster, Katholische Universität Eichstätt;
Prof. Dr. Klaus Spremann, Universität St. Gallen;
Prof. Dr. Dada zu Knyphausen-Aufseß, Universität Bamberg;
Dr. Burkhard Schwenker, Roland Berger Strategy Consultants
Die Reihe wendet sich an Studenten sowie Praktiker und leistet
wissenschaftliche Beiträge zur ökonomischen Forschung im euro
päischen Kontext.
Katrin Vernau
Effektive politisch
administrative Steuerung
in Stadtverwaltungen
Möglichkeiten und Grenzen einer Reform
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Christoph Reichard
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Ein Titeldatensatz fUr diese Publikation ist bei
Der Deutschen Bibliothek erhăltlich
Dissertation Universităt Potsdam, 2001
1. Auflage Mai 2002
Alle Rechte vorbehalten
© Springer Fachmedien Wiesbaden 2002
UrsprOnglich erschienen bei Deutscher Universităts-Verlag GmbH, Wiesbaden 2002
Lektorat: Brigitte Siegell Sa bine Scholler
www.duv.de
Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschOtzt.
Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes
ist ohne Zustimmung des Verla.9s unzulăssig und strafbar. Das gilt insbe
sondere fOr Vervielfăltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die
Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem
Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche
Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten
wăren und daher von jedermann benutzt werden dOrften.
Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main
Gedruckt auf săurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
ISBN 978-3-8244-7606-0 ISBN 978-3-663-09842-3 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-09842-3
Geleitwort V
Geleitwort
Seit 10 Jahren experimentieren die deutschen Kommunen mit dem "Neuen Steue
rungsmodell" (NSM) und sind bemüht, neue Strukturen und Instrumente einer wirksa
men Steuerung ihrer Handlungs- und Leistungsprozesse einzuführen. Dabei hat man
sich bisher auf verschiedene verwaltungsinterne Reformansätze wie etwa Produktbil
dung, Kostenrechnungsmodelle, Budgetierung, Controllingansätze, Kontraktmana
gement, Verantwortungsintegration u.ä. konzentriert. Obwohl es in diesem Bereich in
einer Reihe von Kommunen inzwischen beachtliche Innovationen gegeben hat, ist
der Reformdurchbruch doch noch nicht so richtig geglückt. Eine wichtige Reformbar
riere stellt das kommunale Politiksystem dar und dessen - bisher mangelnde - Ein
bindung in die "neue" Steuerungslogik. Die stark betriebswirtschaftliehen Steuerungs
ansätze der letzten 10 Jahre haben die politische Dimension der kommunalen
Steuerung weitgehend ausgeblendet. Dementsprechend haben sich die kommunalen
politischen Akteure bisher auch kaum für die "neue Steuerung" interessiert oder ste
hen ihr eher reserviert gegenüber. Hier befindet sich also eine maßgebliche "Baustel
le" im Reformprogramm.
Frau Katrin Vernau hat sich in diesem Buch genau dieser "Baustelle" angenommen.
Sie arbeitet in dieser theoretisch sehr fundierten wie auch auf empirischen Erfahrun
gen aufbauenden Arbeit die Ursachen, Bedingungen und Spezifika der Steuerung
von Kommunalverwaltungen durch das Politiksystem heraus und zeigt Lösungsan
sätze auf, wie die bisherigen -für alle Beteiligten unbefriedigenden - Muster der poli
tischen Steuerung und die Anforderungen der "neuen Steuerung" besser miteinander
in Einklang gebracht werden können. Aufbauend auf einer systemtheoretischen
Funktions- und Strukturanalyse von Steuerungszusammenhängen in Kommunalver
waltungen sowie einer handlungstheoretischen Analyse der Motive, Interessen und
Verhaltensweisen zentraler Akteure in Steuerungsprozessen werden Handlungsemp
fehlungen zu einem politisch-administrativen Steuerungskonzept für Stadtverwaltun
gen sowie zu dessen lmplementation erarbeitet. Zur Begründung von Befunden bzw.
Handlungsempfehlungen werden neben den beiden primären Konzepten der Sys
temtheorie und der Handlungstheorie verschiedene ökonomische Theorieansätze
herangezogen, bspw. die Principai-Agent-Theorie oder die Spieltheorie. Die Arbeit
VI Geleitwort
stützt sich nicht allein auf ausführliche Literaturanalysen, sondern bezieht auch um
fangreiche Fallstudien sowie qualitative Experteninterviews und Ergebnisse aus teil
nehmender Beobachtung ein.
Im Ergebnis wird deutlich, daß es wenig wahrscheinlich ist, daß das "Umdenken im
Rat" auf dem bisher eingeschlagenen technokratischen Reformweg herbeigeführt
werden kann, daß jedoch durchaus Erfolgschancen bestehen, wenn angemessen
auf die spezifischen Motive, Interessen und Rationalitäten der politischen und admi
nistrativen Akteure Rücksicht genommen wird und wenn eine mehrstufige flexible
Strategie der gegenseitigen Vertrauensbildung ergriffen wird. Frau Vernau zeigt in
diesem Buch, wie der Umbauprozeß in Richtung einer effektiveren politisch-admini
strativen Steuerung von Stadtverwaltungen vonstatten gehen kann und arbeitet auch
praktische Erfahrungen aus Großstadtverwaltungen ein.
Ich wünsche dem Buch von Katrin Vernau, daß es bei Verwaltungspraktikern wie
auch bei Management- und Verwaltungswissenschaftlern, die sich mit der Reform
von Kommunalverwaltungen im Sinne einer "neuen Steuerung" befassen, das Inte
resse findet, welches das Buch verdient hat.
Prof. Dr. Christoph Reichard
Universität Potsdam, Lehrstuhl Public Management
Vorwort VII
Vorwort
Die vorliegende Arbeit wurde unter dem Titel "Perspektiven effektiverer politisch-ad
ministrativer Steuerung in großen und mittelgroßen deutschen Kommunalverwaltun
gen - eine handlungs- und systemtheoretische Betrachtung" im Dezember 2001 von
der Wirtschafts- und sozialwissenschaftliehen Fakultät der Universität Potsdam ange
nommen.
Am Anfang dieser Arbeit stand eine Warnung. Und zwar hat mich mein Doktorvater,
Professor Dr. Christoph Reichard davor gewarnt, ein Thema zu bearbeiten, welches
eigentlich nicht in den "originären Zuständigkeitsbereich" eines Wirtschaftswissen
schaftlers gehört. Zugleich hat mich aber genau dieser Umstand, i.e. das Erfordernis,
über den Tellerrand der reinen BWL bzw. VWL hinauszublicken, besonders gereizt.
Die lnterdisziplinarität des Themas hat mich, wie prophezeit, während der gesamten
Promotionszeit begleitet. Die Universität Potsdam war allerdings genau der richtige
Ort, um ein so angelegtes Forschungsvorhaben zu bearbeiten - wie sich in den von
mir sehr geschätzten fachbereichsübergreifenden Doktorandenkolloquien oder auch
angesichts der aus nur einem Betriebswirt (Prof. Reichard) aber dafür aus zwei Poli
tologen (Prof. Jann und Prof. Fuhr) und einem Soziologen (Prof. Edeling) zusam
mengesetzten Prüfungskommission herausstellte.
Doch nicht nur eine Warnung stand am Anfang: Eigentlich hätte die Arbeit einen
ganz anderen inhaltlichen Schwerpunkt haben sollen. Das zu Beginn angestrebte
Forschungsziel war es, mit Hilfe eines analytisch hergeleiteten Untersuchungsrasters
verschiedene in der Praxis vorzufindende Modelle einer Reform politisch-administra
tiver Steuerung zu beschreiben und Erfolgsfaktoren zu identifizieren. Bereits nach
wenigen Gesprächen mit Experten wurde mir jedoch klar, dass der Zeitpunkt für ein
solches Forschungsdesign noch verfrüht war. Stattdessen rückte immer mehr die
Frage in den Vordergrund: "Welche theoretisch denkbaren Möglichkeiten einer effek
tiveren politisch-administrativen Steuerung gibt es und wie stehen die Chancen ihrer
Realisierung angesichts des Status quo?" Diese Fragestellung steht daher im Zent
rum der im folgenden dargestellten Überlegungen.
VIII Vorwort
Die Erstellung der vorliegenden Arbeit wäre ohne die fachliche und persönliche Un
terstützung zahlreicher Menschen nicht möglich gewesen. An dieser Stelle möchte
ich mich bei all denen herzlich bedanken, die auf ihre Weise einen Beitrag zum Ge
lingen der Arbeit geleistet haben.
Besonderer Dank gebührt meinem Doktorvater Professor Dr. Christoph Reichard. Mit
seiner immer sehr konstruktiven Kritik hat er wichtige Impulse für die Arbeit gegeben.
Seine Betreuung hat mir zugleich wertvolle Unterstützung als auch den notwendigen
akademischen Freiraum geboten. Professor Dr. Werner Jann danke ich herzlich für
die Bereitschaft zur Übernahme des Zweitgutachtens.
Die Dissertation entstand im Rahmen des Promotionsprogramms der Unternehmens
beratung Roland Barger Strategy Consultants. Die Unterstützung und der intensive
Austausch im Roland Bergar-Doktorandenzirkel ermöglichten mir die konzentrierte
Bearbeitung des Forschungsvorhabens. Für die Förderung und das damit verbunde
ne Vertrauen möchte ich stellvertretend Dr. Burkhard Schwenker und Dr. Nils Siek
hoff danken. Auch meinen Mentoren bei Roland Berger, Dr. Georg Barzel und Dr.
Jobst Fiedler, danke ich herzlich. Durch die Zusammenarbeit mit ihnen bin ich über
haupt erst auf den Öffentlichen Bereich als spannendes Beschäftigungsfeld aufmerk
sam geworden. Sie haben mich bei der Dissertation sowohl durch inhaltliche Diskus
sion als auch durch Schaffen entsprechender Rahmenbedingungen unterstützt.
Großer Dank für die sorgfältige Durchsicht des Manuskripts gebührt Stefanie Müller,
Ulrike Peter und Dr. Jochen Schäfer. Dr. Thomas Kraus gebührt spezieller Dank für
seine Bereitschaft sich trotz seines "ökonomistisch-reduktionistischen Weltbilds" auf
die intensive Diskussion über die "Wirren" der Systemtheorie und der politischen Ra
tionalität einzulassen.
Eine besondere Anerkennung gebührt meinen Eltern Runhild und Peter Vernau. Sie
haben mich auf meinem bisherigen Lebensweg in jeder Hinsicht unterstützt. Ihnen ist
diese Arbeit in Dankbarkeit gewidmet.
Katrin Vernau
Inhaltsübersicht IX
Inhaltsübersicht
1. Einführung .......................................................................•.........•......•....... 1
1 .1 Herausforderungen der Praxis ................................................................... 1
1.2 Offene Fragen der Wissenschaft.. .............................................................. 6
1.3 Zentrale Forschungsfrage und Zielsetzung .............................................. 12
1.4 Methodisches Vorgehen und Aufbau ....................................................... 14
1.5 Theoretische Grundlagen ......................................................................... 17
1.6 Postulate und Raster zur Analyse von Steuerung .................................... 29
1.7 Gegenstand der Untersuchung ................................................................ 43
2. Analyse politisch-administrativer Steuerung .....................................• 61
2.1 Politik und Verwaltung als teilautonome soziale Systeme ........................ 63
2.2 Die Akteurssysteme ................................................................................. 81
2.2.1 Rat. ........................................................................................................... 83
2.2.2 Verwaltungsspitze .................................................................................. 101
2.2.3 Amtsleitungen ........................................................................................ 11 0
2.2.4 Personalrat und Mitarbeiter .................................................................... 118
2.3 Gesamthafte Darstellung und kritische Würdigung der politisch-
administrativen Steuerung ...................................................................... 119
3. Leitlinien für eine effektivere politisch-administrative Steuerung •.. 127
3.1 Dezentral-ergebnisorientierte vs. zentral-verfahrensorientierte
politisch-administrative Steuerung .......................................................... 127
3.2 Strategieorientierte vs. opportunistisch-detailorientierte politisch-
administrative Steuerung ........................................................................ 137
3.3 Transparente vs. intransparente politisch-administrative Steuerung ...... 141
3.4 Integrierte vs. fragmentierte politisch-administrative Steuerung ............. 144
3.5 Anreizorientierte vs. anreizunverträgliche politisch-administrative
Steuerung ............................................................................................... 146
3.6 Flexibel-kreisförmige vs. starr-lineare politisch-administrative
Steuerung ............................................................................................... 147
3.7 Entwicklung eines systemischen Steuerungsprofils ............................... 151
4. Überlegungen zur praktischen Umsetzung der Leitlinien ................ 159
4.1 Organisationsstruktur und -grundsätze .................................................. 161
4.2 Politisch-administrativer Steuerungsprozeß ........................................... 168
X Inhaltsübersicht
4.3 Neue Rollenverteilung zwischen Politik und Verwaltung ........................ 193
4.4 Instrumentelle Unterstützung ................................................................. 204
4.5 Zusammenfassender Überblick über die strukturelle, prozessuale
und instrumentelle Umsetzung der Leitlinien .......................................... 227
5. Realisierungschancen und Voraussetzungen effektiverer
politisch-administrativer Steuerung ................................................... 233
5.1 Isolierte Betrachtung der drei grundlegenden Leitlinien ......................... 236
5.1.1 Dezentral-ergebnisorientierte Steuerung ................................................ 237
5.1.2 Strategieorientierte Steuerung ............................................................... 260
5.1.3 Transparente Steuerung ........................................................................ 267
5.1.4 Zusammenfassung: isolierte Betrachtung der drei Grundpfeiler ............ 271
5.2 Simultane Betrachtung der drei grundlegenden Leitlinien ...................... 271
5.3 Landeshauptstadt Stuttgart: Realisierung einerneuen politisch-
administrativen Steuerung ...................................................................... 286
5.4 Allgemeine, die Reform begünstigende Faktoren .................................. 297
5.5 Zusammenfassung ................................................................................. 301
6. Schlußbetrachtung ............................................................................... 305
6.1 Zentrale Erkenntnisse der Arbeit.. .......................................................... 305
6.2 Ausblick ................................................................................................... 308
Anhang
