Table Of ContentEnzyldopadie der
Rechts- und Staatswissenschaft
Begriindet von
F. von Liszt und W. Kaskel
Herausgegeben von
H. Albach· E. HelmsHidter
P. Lerche· D. Norr
Abteilung Rechtswissenschaft
Thomas Fleiner-Gerster
Allgemeine Staatslehre
Unter Mitarbeit von
Peter Hanni
Springer-Verlag Berlin Heidelberg New York 1980
Professor Dr. THOMAS FLEINER-GERSTER
luristische FakulHH der UniversiHH Freiburg i. Ue.
CH-1723 Marly
lie. iur. PETER HANNI
luristische Fakultat der Universitat Freiburg i. Ue.
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Enzyklopiidie der Rechts-und StaatswissenschaJt /begr. von F. von Liszt u. W. Kaskel.
Hrsg. von H. Albach ... - Berlin, Heidelberg, New York: Springer.
Teilw. hrsg. von W. Kunkel. - Teilw. hrsg. von P. Lerche; D. Norr.
Abteilung Rechtswissenschaft
NE: Liszt, Franz von [Begr.]; Albach, Horst [Hrsg.]; Lerche, Peter [Hrsg.];
Kunkel, Wolfgang [Hrsg.]
---> Fleiner-Gerster, Thomas: Allgemeine Staatslehre
Fleiner-Gerster, Thomas: Allgemeine StaatslehrelThomas Fleiner-Gerster.
Unter Mitarb. von Peter Hanni. - Berlin, Heidelberg, New York: Springer, 1980.
(Enzyklopadie der Rechts-und Staatswissenschaft: Abteilung Rechtswissenschaft)
ISBN-13: 978-3-642-96589-0 e-ISBN-13: 978-3-642-96588-3
DOl: 10.1007/978-3-642-96588-3
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© by Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1980
Softcover reprint ofthe hardcover 1st edition 1980
Satz, Druck und Bindearbeiten: Konrad Triltsch, Graphischer Betrieb, 8700 Wiirzburg
2143/3130-543210
Dem Andenken Max Imbodens
SOWle
fUr Piera und unsere Kinder
Claudio, Michael, Andrea, Daniela
Vorwort
Wer nach Auschwitz, nach dem Steinzeit-Kommunismus der roten
Khmer in Kambodscha, zu einer Zeit des Totalitarismus, in der die politi
schen Gegner gefoltert und Menschen grundlos entwiirdigt und vemichtet
werden, eine Staatslehre schreibt, steht vor einer schwierigen Aufgabe.
Die Staatsbegeisterung, die die Biirger der europaischen Nationalstaaten
im Zuge des Nationalismus des 19. Jahrhunderts und der Errungenschaf
ten der Franzosischen Revolution ergriffen hat, ist endgiiltig vorbei. Die
Staatslehre kann nicht mehr auf der StaatsgIaubigkeit friiherer Epochen
aufbauen, zu sehr muBten und miissen auch heute noch Menschen unter
dem Staatsumecht lei den. Die Studentemevolutionen der 68er Jahre ha
ben nun auch in den westlichen Demokratien den Zweifel am Staats
"Recht" genahrt. Gleichzeitig hat die Entwicklung zum Wohlfahrtsstaat
zu einer standig zunehmenden Verantwortung der Staaten gefUhrt. Aus
dem Schutz- und Trutzstaat ist ein Versicherungsstaat geworden. Dieser
Herausforderung darf eine Staatslehre nicht ausweichen.
Allerdings IaBt sich dieser Herausforderung mit den traditionellen Ka
tegorien des "Allgemeinen Staatsrechts" kaum mehr begegnen. Es ist viel
mehr unumganglich, daB sich die Staatslehre vermehrt mit den philoso
phischen Grundlagen, mit der Rechtfertigung sowie mit den Zielen des
Staates befaBt. Wer eine Staatslehre schreibt, muB also auch den heutigen
ideologischen und programmatischen Auseinandersetzungen auf den
Grund gehen.
Wie aIle anderen Wissenschaften, so haben sich auch jene Sachgebiete,
die sich mit dem Staat befassen, wie z. B. die Staatsphilosophie, die Natio
nalokonomie, die Verfassungslehre, die Politologie, die Geschichtswissen
schaft und die Soziologie, derart stark entwickelt und verselbstandigt, daB
es kaum mehr moglich ist, alle diese Bereiche unter einem einzigen und
spezifischen Gesichtspunkt zu erfassen. Der Staatslehrer, dies schreibt
schon Zippelius, ist deshalb notwendigerweise ein Dilettant.
Die Spezialisierung ist heute so weit vorangeschritten, daB viele Wis
senschaftler den Sinn fUr die groBen Zusammenhange verlieren. Was not
tut, ist die Suche nach einer Synthese, die das Verstandnis der groBen Zu
sammenhange vertieft. Wir miissen uns vermehrt darum bemiihen, die
vielen Ergebnisse einzelner Forschungen der modemen Spezialwissen-
vrn Vorwort
schaften fUr eine bess ere Einsicht in die groBen Zusammenhange frucht
bar zu machen. Dies ist eine spezifische Aufgabe der Staatslehre.
Neben der Spezialisierung krankt die Wissenschaft heute an ihrer je
langer, je unverstandlicher werdenden Fachsprache. Der Fachjargon
schutzt sie vor unberufenen Eindringlingen. Gerade dieser Entwicklung
muB aber in den Geistes- und Sozialwissenschaften begegnet werden. Die
Geistes- und Sozialwissenschaften - vor all em in demokratischen Staaten
- dienenja letztlich dem Burger. Er muB die gesellschaftlichen und politi
schen Zusammenhange verstehen und entsprechende Entscheidungen fal
len konnen. Eine verstandliche und dem Burger zugangliche Sprache halte
ich somit fUr eine unmittelbare Verpflichtung. Ich habe mich deshalb be
muht, einfach, konkret und anschaulich zu schreiben.
Sehr oft wird gegen die einfache Darstellung eingewendet, sie sei zu
vereinfachend oder es sei gar nicht moglich, komplexe Fragen einfach
darzustellen. Meine Erfahrung ist anders. Ich glaube nicht, daB es sozial
wissenschaftliche Erkenntnisse gibt, die sich nicht allgemeinverstandlich
darstellen lassen. Glaubt jemand, er konne seine Erkenntnisse nicht ein
fach und anschaulich dadegen, wei I sie zu komplex seien, hat er seine Pro
bleme meist nicht genugend durchdacht. Wer den Dingen auf den Grund
geht, der findet den einfachen und klaren Zugang. Zugegeben, das ist oft
nicht einfach. Es bedarf jahrelanger Bemuhungen, urn zu dieser Schlicht
heit zu kommen. Gerade deshalb war es fUr mich ein Wagnis, bereits jetzt
eine Staatslehre zu schreiben. Viele Dinge sind noch nicht genugend
durchdacht. Manches ist vielleicht noch ungegoren. Ich halte aber dafUr,
daB der Weg zur besseren Erkenntnis nicht allein in den Buchem, sondem
in der offentlichen Auseinandersetzung gefunden werden muB.
Vor fast einem halben lahrhundert hat Hans Kelsen die Staatslehre fUr
die "Enzyklopadie der Rechts- und Staatswissenschaft" geschrieben. Darf
man es uberhaupt wag en, nach seiner Staatslehre gleichsam ein Nachfol
gewerk zu schreiben? Dieser Herausforderung konnte ich nur begegnen,
indem ich nicht mit dem Anspruch an eine ebenso grofie Wissenschaft
lichkeit, dafUr aber mit der gleichen Leidenschaft und demselben inneren
Engagement an die Arbeit ging. So hat mich nicht das Bedurfnis geleitet,
eine neue Staatstheorie zu entwickeln, sondem vielmehr das Interesse, eine
Staatslehre fUr Studenten zu schreiben, die sich mit ihrem Staat und sei
nen Grundlagen auseinandersetzen mussen. Die Staatslehre solI bei den
Studenten das Verstandnis fUr den Staat und seine Probleme wecken; sie
solI sie anregen, in bestimmten Bereichen weiterzuforschen; sie solI sie an
leiten, sich uber grundlegende ideologiegebundene Fragen sachlich aus
einanderzusetzen und solI ihnen die Grenzen und gleichzeitig die Notwen
digkeit der staatlichen Herrschaft aufzeigen.
Wer eine Staatslehre fUr Studenten schreibt, hat das Bedurfnis, ihren
Horizont zu erweitem. Der Staat ist nicht mehr nur ein Phanomen der eu-
Vorwort IX
ropaischen Geistesgeschichte, "Staat" finden wir in den verschiedensten
Fonnen in allen Kontinenten. Deshalb ging es mir darum, den Blick iiber
die Grenzen hinaus zu weiten. Nicht nur der europaische Staat, nicht nur
der westliche Staat, nicht nur die gangigen Fonnen der Demokratie, nicht
nur die europaischen Philosophen sollen in dieser Staatslehre zu Worte
kommen, sondem auch die afrikanische, asiatische, siidamerikanische,
kommunistische und arabische Welt. DaB dieser Versuch, iiber die Gren
zen hinauszugehen, nur liickenhaft gelingen kann, liegt auf der Hand. Das
Ziel besteht denn auch nicht darin, umfassende Erkenntnisse iiber alle
Staaten zu gewinnen, als vielmehr unseren eigenen Staat im Lichte ande
rer Entwicklungen zu zeigen, ihn zu relativieren und gleichzeitig gewisse
Vorziige aufzuzeigen, die ob der grundlegenden Kritik, die in der heutigen
Zeit an unserem Staat geiibt wird, manchmal ganz in Vergessenheit gera
ten.
Ein ahnliches Ziel verfolgt die betont geschichtliche Darlegung des
Staates. Aufgabe der Geschichtswissenschaft ist es, friihere Institutionen
und Begebenheiten naher aufzuzeigen, Aufgabe der Staatslehre ist es, von
den Erkenntnissen der Geschichtswissenschaft zu profitieren und Naheres
iiber die Geschichtlichkeit des Staates zu erfahren. Wir sind gewissenna
Ben ein geschichtsloses Zeitalter geworden und kennen die Probleme nur
mehr aus der Gegenwart. Wer aber in die Vergangenheit schaut, ist er
staunt zu sehen, mit welcher GesetzmaBigkeit sich manches entwickelt
hat, wieviele Grundfragen sich immer wiederholen und wie sehr unser
Staat und unsere Ideen von der Vergangenheit gepragt sind.
Trotz allem ist jede Staatslehre zeit- und landgebunden. Ein Schweizer
schreibt nicht die gleiche Staatslehre wie ein Deutscher oder ein Oster
reicher. Die staatlichen Traditionen pragen bewuBt und unbewuBt die
Darstellung der Probleme. Dies war wohl mit ein Grund, weshalb sich die
Herausgeber der Enzyklopadie entschieden haben, einem Schweizer die
sen ehrenvollen Auft rag zu erteilen. Zwar beschaftigen sich die Schweizer
Staatsrechtler in Theorie und Praxis sehr viel mit den Grundfragen des
Staates. GroBere und umfassendere Arbeiten zur Allgemeinen Staatslehre
sind in der Schweiz in den letzten Jahren aber kaum geschrieben worden.
Dies hangt unter anderem vielleicht auch damit zusammen, daB Schwei
zer Staatsrechtslehrer in der Regel viel starker in der Praxis engagiert sind
und deshalb - mit einem gewissen Recht - theoretische Auseinanderset
zungen iiber den Staat sehr skeptisch betrachten. In der Tat fiel es auch
mir nicht leicht, Theorie und Praxis in der vorliegenden Staatslehre zu
verbinden.
Ich habe dieses Dilemma dadurch zu iiberwinden versucht, daB ich
mich iiberall dort, wo ich eigene praktische Erfahrungen habe, mehr von
diesen Erfahrungen als von wissenschaftlichen Darlegungen lei ten lieB.
Gleichzeitig habe ich versucht, diese Erfahrungen mit grundlegenden Auf-
x Vorwort
fassungen iiber Demokratie, Gerechtigkeit und Rechtsstaat zu verglei
chen, urn daraus einige alIgemeingiiltige Schliisse zu ziehen.
Wenn ein Schweizer in Deutschland ein Buch veroffentlicht, wird ihm
der Unterschied der schweizerischen und der deutschen Schriftsprache be
wuBt. Obschon ich mich bemiiht habe, Ausdrucke der in Deutschland ver
wendeten Schriftsprache zu gebrauchen, habe ich mich an den Grundsatz
gehalten, der fur die schweizerische Aussprache der Schriftsprache gilt:
"Der Schweizer solI so hochdeutsch sprechen, daB man den Schweizer
noch auf eine sympathische Art erkennt." Ich hoffe, dies gilt auch fUr die
Darlegung spezifisch schweizerischer Staatsprobleme, die in der Staatsleh
re zum Teil sehr ausfUhrlich zur Sprache kommen. Die innenpolitischen
Auseinandersetzungen mancher Staaten, z. B. iiber die Atomkraftwerke,
zeigen sehr deutlich, welche Bedeutung eine Volksbefragung als Katalysa
tor gegensatzlicher politischer Stromungen haben kann. Aus diesem
Grund mag eine Darlegung der Grundlagen der schweizerischen direkten
Demokratie nicht nur fUr die Schweiz, sondern auch fUr das Ausland eine
gewisse Bedeutung haben.
Wer in einem Staat aufgewachsen und mit seinen Institutionen ver
traut ist, dem kann man die Vorliebe fUr seine Heimat nicht verargen. Die
Leser mogen mir deshalb verzeihen, wenn trotz alIer Bemiihungen urn Ob
jektivitat eine gewisse Vorliebe fUr die schweizerischen demokratischen
Traditionen durchschimmert. Je mehr ich mich mit der Staatslehre und
vor alIem mit der Untersuchung ausIandischer Demokratien befaBt habe,
desto mehr fUhlte ich mich trotz alIer UnzuIanglichkeiten mit den Institu
tionen des schweizerischen Bundesstaates verbunden.
AbschlieBend bleibt mir nun die schone Aufgabe zu danken. Vorerst
danke ich den Herausgebern der Enzyklopadie fUr Rechts- und Staatswis
senschaft, insbesondere Herrn Peter Lerche, daB sie sich entschlossen
haben, nach dem Tod von Herrn Max Imboden mir den Auftrag zu ertei
len, den Band der Staatslehre zu schreiben. Ich habe mit groBer Freude
und Leidenschaft an diesem Thema gearbeitet, das mich immer stark
beschaftigt hat und sicher auch weiterhin beschaftigen wird.
Dem Andenken an Max Imboden ist diese Staatslehre u. a. gewidmet.
Er hat Theorie und Praxis der Staatslehre entscheidend beeinfluBt. Da es
diesem spriihenden Geist nicht vergonnt blieb, mit seiner kraftvolIen Fe
der in der Synthese einer Staatslehre wegweisende Gedanken fUr die Zu
kunft zu entwerfen, solI die vorliegende.Staatslehre, die er hatte schreiben
solI en, wenigstens seinem Andenken gewidmet sein.
Zu danken habe ich dem Kanton Freiburg und dem Schweizerischen
Nationalfonds. Der Kanton Freiburg hat mir ein Freijahr gewahrt, und
der Nationalfonds hat mir einen Assistenten zur VerfUgung gestellt sowie
die StelIvertretung wahrend meines Freijahres finanziert. Diese StelIver
treter, es handelt sich urn die Herren Carl Hans Brunschwiler, Detlev
Vorwort XI
Dicke, Andre Grisel, Ottfried HOffe, Rene Rhinow und Rainer Schweizer
haben mich wahrend meines Freijahres in der Vorlesungs- und Ex
amenstatigkeit entscheidend entlastet und dadurch die Arbeit an der
Staatslehre ermoglicht.
Eine Staatslehre entsteht nicht in der abgeschiedenen Gelehrtenstube.
Wer iibergreifende, interdisziplinare Arbeiten schreibt, muB diese von sei
nen Freunden und Kollegen iiberpriifen lassen. Ganz besonders danken
mochte ich deshalb meinen Freunden Detlev Dicke, Ottfried HOffe und
Beat Sitter, die sich die Miihe genommen haben, mein unfertiges Manu
skript zu lesen und mit zahlreichen Anregungen und Bemerkungen zu ver
sehen. Verbesserungen sind ihnen zu verdanken, Fehler hingegen muB ich
verantworten.
Danken mochte ich aber auch all jenen BehOrden und Politikem, die
mir konkrete Aufgaben anvertraut haben, an denen ich den Staat "erle
ben" und nicht nur "erlesen" konnte. Unter der Leitung von Herm
Bundesrat Furgler habe ich mich in der Totalrevisionskommission mit der
Staatsreform befassen konnen, unter Herm Bundesrat Hiirlimann habe ich
im Rahmen von Gesetzgebungsarbeiten den Sozial-, Kultur-, Bildungs
und Umweltschutzstaat besser kennengelemt. Die Expertentatigkeit fUr
den Jura, das Laufental, die Kantone Wallis, Uri und Freiburg hat mich
die Vielfalt der Schweiz erkennen lassen, und die Mitgliedschaft im IKRK
hat meinen Blick fUr die Staaten anderer Kontinente erweitert.
Mein Anliegen, eine allgemeinverstandliche Staatslehre zu schreiben,
hat dazu gefUhrt, daB ich das Manuskript vor der endgiiltigen Fassung
nochmals sprachlich iiberpriifen lieB. Frau Gerda Hauck hat diese schwie
rige Aufgabe in sehr kurzer Zeit hervorragend bewaltigt. Zahlreiche Anre
gungen, stilistische Verbesserungen und elegantere Formulierungen sind
ihr zu verdanken. Ihre wirtschaftswissenschaftlichen und sozialphilosophi
schen Fachkenntnisse, aber auch ihr SprachgefUhl haben sie veranlaBt,
auch zu einzelnen Sachfragen Bemerkungen und Fragezeichen anzubrin
gen. So war ich gezwungen, bereits Geschriebenes nochmals und nochmals
zu iiberdenken und zu bearbeiten.
Ein ganz herzlicher Dank gilt aber auch meinem Mitarbeiter und Assi
stenten, Herm Peter Hanni. Er hat mit einem auBerordentlichen Einsatz
die Literatur und die Angaben iiber die Klassiker im Anhang gesammelt,
das Sachverzeichnis und Namenverzeichnis erstellt. Vor allem aber hat er
die definitive Abfassung des Manuskripts betreut, kritische Bemerkungen
angebracht und eigene, wertvolle VorschIage und Anregungen gemacht.
SchlieBlich hat er dafUr gesorgt, daB die Zitate der Klassiker aus Uberset
zungen stammen, die fUr die heutigen Studenten zuganglich sind. Dem
Dank an Herm Hanni ist der Dank an meine Sekretarin, Frau Krista
Tschangisi, anzufUgen. Sie hat mit viel Geduld aIle vier verschiedenen Fas-
XII Vorwort
sungen der Staatslehre geschrieben, die Korrekturen nachgetragen und
fiir die Erste11ung des druckfertigen Manuskripts gesorgt.
Zum SchluB noch ein Wort zur angegebenen Literatur: Die Literatur
angaben sind keineswegs vo11sHindig. Dies ware heute auch gar nicht mehr
moglich. Es handelt sich deshalb urn eine Literaturauswahl, die dem Stu
denten den Zugang zum entsprechenden Thema erleichtern sol1. Gleich
zeitig haben wir uns darum bemiiht, nicht nur deutsche, sondern auch an
dere, insbesondere franzosische, englische und amerikanische Literatur
anzugeben, was natiirlich zu Lasten deutscher Literaturangaben gehen
muB, wenn die Literaturverzeichnisse begrenzt bleiben sollen. Urn die
Lektiire zu erleichtern und FuBnoten zu vermeiden, habe ich mich bei den
Texthinweisen auf das Minimum beschrankt. Uberdies find en sich die
Hinweise in kurzen Angaben in Klammern. Wer die genaue Literaturan
gabe finden will, muB unter dem betreffenden Paragraphen bei den Lite
raturhinweisen nachschlagen. "Klassiker" sind jeweils bei den Literatur
hinweisen nur aufgefiihrt, wenn sie im Text des betreffenden Paragraphen
ausdriicklich erwahnt werden.
Marly, im August 1980 TH. FLEINER-GERSTER
