Alcances y limitaciones del proceso de descentralización política en la ciudad autónoma de

158 Pages·2016·6.7 MB·Spanish

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TESIS
11.
A,LC:ANCES y LIMITACIONES DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACiÓN pOLíTICA EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE
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AUTORA: LIc. ALICIA C. OLIVIERI ALBERTI
DIRECTOR: DR. GUSTAVO E. BLUTMAN
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,
NOVIEMBRE DE ,2011
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•
íNDICE
INTRODUCCiÓN ••••••••••••••••••••••• : .............................................................................. 5
PRIMERA PARTE. LA pOlíTICA PE DESCENTRALIZACiÓN EN lA CIUDAD AUTÓNOMA DE
BUENOS AIRES. UNA MIRADA DESDE lOS ACTORES ............................................... 10
CAPíTULO 1. LA DESCENTRALIZACiÓN COMO pOlíTICA PÚBLICA ............................. 10
INTRODUCCiÓN ......................... : .................................................................................. 10
1.1 ¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDd HABLAMOS DE DESCENTRALIZAR? ............................... 12
1.2 ¿POR QUÉ DESCENTRALIZAR? ................................................................................. 17
CAPíTULO 2. ANTECEDENTES DE lA pOlíTICA DE DESCENTRALIZACiÓN EN lA CIUDAD
AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES ............................................................................. 19
INTRODUCCiÓN ........................................................................................•................... 19
2.1 HABíA UNA VEZ UNA CIUDAD NO AUTÓNOMA ............................................................. 19
2.2 BUENOS AIRES BUSCA SU IDENTIDAD ....................................................................... 21
2.3 LA CONVENCiÓN ESTATUYENTE .............................................................................. 23
2.4 RECAPITULANDO ................................................................. : .................................. 28
CAPíTULO 3. EVOLUCiÓN DE lA pOlíTICA DE DESCENTRALlZACION (1996-2010) ..... 31
,
.
INTRODUCCiÓN ............................................................................................................ 31
3.1 LA GESTiÓN DE LA RÚA-OLIVERA (1996-2000) ........................................................ 31
3.2 LA GESTiÓN IBARRA I (2000-2003) .......................................................................... 38
3.3 LA GESTiÓN IBARRA 11 (2003-2006) ......................................................................... 53
3.4 LA GESTiÓN TELERMAN (2006-2007) ....................................................................... 63
3.5 LA GESTiÓN MACRI (2007-2010) ....................................................................· . ........ 71
3.6 ALGUNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES ................................................................. 81
CAPíTULO 4. LAS COMUNAS Y lOS VECINOS .......................................................... 93
INTRODUCCiÓN ............................................................................................................ 93
4.1 VECINOS, ¿QUÉ VECINOS? ... : ......... : ........................................................................ 93
4.2 HACIENDO HISTORIA: LOS BUENOS AIRES ViVA ........................................................ 95
4.3 ¿Los VECINOS SE ORGANIZAN? .............................................................................. 97
2
•
4.4 RECAPITULANDO : 102
SE~UNDA PARTE. LA DESCENT;RALIZACIÓN pOLíTICA HíBRIDA••••••••••••••••••••••••••••••104
CAPíTULO 5. LA DESCENTRALIZACiÓNPOSiBLE 104
INTRODUCCiÓN ; 104
5.1 LAS COMUNAS ENLACONSTrrUCIÓN DELACiUDAD 104
5.2 LAS COMUNAS ENLALEY 1.777 106
5.3 LADESCENTRALIZACiÓN pOLíTICAHíBRIDA 109
CAPíTULO 6. DESCENTRALIZACiÓNy PARTICIPACiÓNCIUDADANA ENLA CABA•••••116
INTRODUCCiÓN 116
6.1 PARTICIPACiÓN YCOMUNAS ENLACONSTITUCiÓN DELA CiUDAD 118
6.2 LA PARTICIPACiÓN ENLA LEYDECOMUNAS '119
6.3 OPORTUNIDADESY M·ODALIDADESDEPARTICIPACiÓN CIUDADANA 121
CONCLUSIONES •••••••••••••••••••••.~••••••.•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 126
BIBLIOGRAFíA••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••~••••••••••••••••••••••••••••••••••••••134
ENTREVISTADOS ••••••••••••••••••••~•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 144
ANEXOS •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••~•••••••••••••••••148
3

•
INTRODUCCiÓN
La temática de la descentrañzacíón ha adquirido un notable protagonismo en
los últimos años. Prueba de ello son los procesos que han tenido lugar en
distintas ciudades del mundo y en .alqunas de nuestro país con variado grado
de éxito.
Siguiendo'esta tendencia, en el presente trabajo nos propusimos como objetivo
general:
• analizar el proceso de descentralización operado en el ámbito de la
Ciudad Autónoma d~ Buenos Aires desde el año '1996, cuando los
Convencionales Estatuyentes de la Ciudad incorporaron en el texto de la
Constitución el mandato de organizar su gestión en Comunas.
En este marco, como objetivos específicos nos propusimos a su vez:
• analizar la toma de posición de los actores sociales ',y políticos en el
mencionado proceso;',
• identificar el tipo de descentralización propuesto oportunamente por
quienes tuvieron a su cargo el diseño del marco normativo;
• determinarel grado de avance alcanzado;
• evaluar el tipo de descentralización posible en el futuro, teniendo en
cuenta las limitaciones normativas del caso.
La investigación tiene un alcance temporal hasta el año 2010 inclusive.
Los principales interrogantes que buscamos responder son: ¿quiénes
impulsaron el proceso descentralizador?, ¿qué tipo de descentralización se
proponían alcanzar?, ¿qué grado de avance efectivamente se ha logrado?,
¿cuáles fueron los factores que obstaculizaron el progreso de esta política?
El diseño metodológico aplicado es de naturaleza descríptlvo-lnterpretatívo, en
la medida que partiendo de la descripción de un proceso a lo largo de un
período, nos proponemos avanzar en su análisis. En tanto el diseño temporal
5

Finalmente, realizamos también un relevamiento normativo con el fin de
identificar las medidas implementadas por cada gestión al respecto.
ORGANIZACiÓN DELTRABAJO ;
Nuestro trabajo giró en torno;a dos ejes fundamentales. Por un lado, analizar el
proceso de evolución de la política de descentralización teniendo en cuenta el
posicionamiento de los principales actores involucrados. Por el otro, evaluar el
tipo de descentralización propuesto para la Ciudad y el que puede ser
implementado, teniendo en:cuenta las limitaciones impuestas en el marco
normativo. Estos dos ejes dieron lugar a las dos partes en las que se organiza
el mismo.
En la Primera Parte describimos y analizamos la política de descentralización
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, focalizando la mirada en la toma de
posición de los actores involucrados. Previamente, presentamos el marco
teórico utilizado. En primer lugar, retomamos el enfoque propuesto por Oszlak y
O'Donnell (1984) para el anáñsís de las políticas, el cual analiza el proceso
social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolución de una
cuestión. Para ello toman en consideración al Estado y a los distintos actores
involucrados, buscando identificar la toma de posición de los mismos, los
recursos utilízadosy puestos en juego, los posibles conflictos y coaliciones y el
grado de autonomía y poder de cada uno de ellos. Sequidarnente y con el
objeto de unificar criterios, dedicamos un punto teórico a la revisión de las
diversas posiciones que el concepto de descentralización viene generando en
la literatura especializada. Es sabido que la cuestión de la descentralización
despierta adhesiones, críticas yun número de posiciones intermedias, muchas
de las cuales responden.ate vaguedad conceptual con la que se trata el tema.
Esto nos permitió diferenciar, entre otros, los conceptos de descentralización y
desconcentración, así como también identificar los distintos tipos de
descentralización presentes en la discusión teórica. Así llegamos a puntualizar
una noción de descentralización política caracterizada por: el traspaso de
competencias y atribuciones de una unidad superior a una o varias inferiores
.con capacidad de decisión autónoma, la transferencia de recursos y la
7
•
posibilidad de elección directa de los decisores por parte de los ciudadanos
locales.
En los siguientes capítulos describimos lo que entendemos por el ciclo de vida
de la política, tomando como límite temporal el establecido como nuestro
período de análisis. Así en ~I Capítulo 2 desarrollamos los antecedentes de la
política y su tratamiento en la Convención Estatuyente, en tanto en el Capítulo
3 describimos la evolución ~e la política a lo largo de las distintas gestiones a
cargo del Gobierno de la Ciudad, Vale anticipar el pormenorizado relato que
encontrará el lector en estos dos capítulos, que consideramos imprescindible
para encarar la compleja evolución de la política. Siendo que el inicio del
proceso lo ubicamos en 1996, muchos detalles pueden resultarle ajenos al
momento de enfrentar estas páginas: cómo fue evolucionando la
representación , política institucionalizada en la Ciudad o cómo fueron
cambiando los principales temas de la agenda, tanto social como de gobierno,
entre otros. Asimismo, buscamos destacar algunos hitos del proceso -quizás
poco conocidos por el público menos involucrado- que consideramos
relevantes para su comprensión global.
El Capítulo 4 lo dedicamos a'describir la evolución de la organizacional vecinal,
resaltando la importancia que tuvo su rolen el proceso global.
La Segunda Parte recupera el siguiente eje de análisis. Una vez acordado qué
entendíamos por descentralización política, buscamos responder qué tipo de
descentralización había sido propuesto para la Ciudad, qué avances se habían
alcanzado en tal sentido y en definitiva, qué tipo de descentralización resulta
posible en la práctica. La pregunta que subyace es si, aún en un contexto de
cumplimiento absoluto de la norma, es posible alcanzar una descentralización
política de la gestión en sentido estricto.Para ello, en el Capítulo 5 analizamos
la letra de la Constitución de la Ciudad y de la Ley de Comunas, con el objeto
de identificar el tipo de descentralización propuesto en cada caso y luego, a
partir de la definiciónde una serie de indicadores que a nuestro entender
permiten evaluar el proceso descentralizador, analizamos el grado de
descentralización alcanzado y el que puede concretarse en la realidad, como
resultado del marco normativo aprobado. Finalmente en el Capítulo 6,
8
•
retomando otra vez parte de la discusión teórica, analizamos el proceso de
descentralización a la luzde¡la cuestión de la participación ciudadana. En esta .
línea rastreamos los elementos presentes en la normativa que dan cuenta de
estetema, intentando dilucidar si efectivamente esteproceso podría propiciar o
nounamayor participación por parte delaciudadanía.
Entendemos queelanálisis de lapolítica pública dedescentralización, desde la
perspectiva adoptada, puede ofrecernos ,elementos útiles no sólo para
. .
aumentar el conocimiento existente en'materia de implementación de políticas
públícas, sino para profundizar el conocimiento del Estado y su complejo
entramado derelaciones políticas ysociales.
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