Tesis Alexis Vargas

419 Pages·2011·2.54 MB·English

UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA – UNED

ESCUELA DE EDUCACIÓN

SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADOS – SEP

PROGRAMA DOCTORADO LATINOAMERICANO EN EDUCACIÓN

LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE) EN AMÈRICA LATINA: UNA
PROPUESTA DE MODERNIZACIÓN PARA COSTA RICA.

Tesis de Graduación sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de
Doctorado Latinoamericano en Educación para optar por el grado académico de Doctor en
Educación

Alexis Vargas Cárdenas

San José, Costa Rica

Febrero 2011
i
Tribunal Examinador

Esta tesis ha sido aceptada y aprobada en su forma presente, por el Tribunal Examinador del
Programa Doctorado Latinoamericano en Educación del Sistema de Estudios de Posgrados de
la Universidad Estatal a Distancia, como requisito parcial para optar por el grado de:

DOCTOR EN EDUCACIÓN

____________________________________________________
Dr. Víctor Hugo Fallas Araya
Representante Sistema de Estudios de Posgrado

_____________________________________________________
Dr. Edgar Castro Monge
Representante Doctorado en Educación

_____________________________________________________
Dra. Linda Madriz Bermúdez
Representante Escuela de Educación

_____________________________________________________
Dr. Luis Ricardo Villalobos Zamora
Director de Tesis
_____________________________________________________
Lorenzo Guadamuz Sandoval, PhD
Lector

_____________________________________________________
Dr. Daniel Flores Mora
Lector

Tesis defendida por:

_____________________________________________________
Alexis Vargas Cárdenas, Estudiante:

Fecha: __03 de marzo del 2011__________________________
ii
Resumen

Las investigaciones de los PAE en América Latina y la cooperación internacional

más reciente a este Programa y su devenir histórico en Costa Rica llevaron a plantear
las interrogantes: ¿Cómo son las condiciones de los PAE en América Latina y ¿Cómo es
y cómo funciona las fases del proceso administrativo de la gestión del Programa de
Alimentación y Nutrición del Escolar y el Adolescente (PANEA) del MEP de Costa Rica?
Los propósitos de esta investigación están centrados en buscar respuesta a estos
problemas de investigación.

El marco teórico plantea en líneas generales la conceptualización de la

administración y los procesos administrativos, la toma de decisiones, los objetivos, las
etapas, los aspectos, enfoques y características de la planeación estratégica. Por otro
lado, se analiza las variables de los procesos de: planeación, organización, dirección y
control; así como los principios de eficiencia y eficacia. Igualmente se describe desde el
enfoque cepalino, la gestión social de los programas y proyectos sociales en América
Latina; la planificación y las políticas de la alimentación y nutrición y las actividades o
funciones administrativas básicas y técnicas de un PAE, en el marco de la orientación
técnica y conceptual del INCAP.

Desde el punto de vista metodológico, la investigación es de tipo mixto. Desde el

enfoque cualitativo se aplica el método hermenéutico dialéctico para conocer las
condiciones de los PAE en América Latina y desde el enfoque cuantitativo, el método
descriptivo para indagar los procesos administrativos del PANEA costarricense. La
técnica utilizada es la llamada por Belastrini “complementación”, por lo que se confiere
como característica ser un diseño complementario (DICO). El método cuantitativo es
dominante y el método cualitativo es auxiliar y complementario, que buena teoría,
concepción y fundamento, ambos métodos son cada vez necesarios, pertinentes,
inclusivos y congruentes en un proceso investigativo, sistemático e integral.

En la fase primera, mediante el método hermenéutico dialéctico, se indagan dos
subcategorías: la N° 1 es sobre los componentes que posen los PAE latinoamericanos
(México (excepto Belice), América del Sur (excepto Guyanas y Surinam), República
Dominicana y Cuba) y la N°2: se describen las características particulares más
relevantes que poseen algunos PAE latinoamericanos, tales como: Chile, Brasil,
Argentina, Ecuador, Perú, Colombia, República Dominicana, México, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Como fuentes de información utilizadas se citan las
siguientes: el PMA (2001); la FAO (2005); Franco (2005); la OPS (2009); la FAO (2009).

En la segunda fase mediante el método descriptivo se investigan variables
como: la planeación, la organización, la dirección y el control en el marco de la gestión y
del empoderamiento de la administración y organización del MEP, ya que participaron en
las encuestas en el nivel central del MEP, el personal de la Dirección de Programas de
Equidad, en el nivel regional, la Dirección de Regional de Enseñanza de Alajuela y en el
nivel local, los directores de escuela y de colegio del Circuito 02 de esa misma regional.
iii
Las tendencias encontradas sobre los PAE en América Latina son:
1. En algunos países se plantean objetivos que poco tienen que ver con la función
esencial del Programa, su sinergia y el sistema educacional.
2. Estos programas en la Región tienen desconcentrada la responsabilidad de la
gestión en el nivel local
3. En los beneficiaros del Programa es más frecuente el desayuno, que es el que
tiene más evidencias de impacto en el proceso de aprendizaje.
4. La selección de beneficiarios al interior de la escuela es otro tema sensible, ya
que el desayuno lo reciben todos (as) y si hay almuerzo o refuerzo lo reciben los
niños (as) con mayores necesidades.
5. En algunos países se les pide a los apoderados un aporte en dinero para la
alimentación escolar.
6. La participación comunitaria es una práctica instalada en el programa, siendo
Chile la excepción.
7. No se cuenta con información objetiva de calidad de servicio.

Las tendencias encontradas en la fase cuantitativa son: el PANEA en Costa Rica
posee una estructura formal en el MEP opera dentro de su estilo de gestión, que se
describe a continuación: la planeación, dentro del enfoque de la planificación tradicional
se caracteriza por ser normativo, verticalista, impositiva, no participativa, consultiva,
cortoplacista, coyuntural y descontextualizada, mientras la organización tiene
limitaciones y déficit de recursos de toda índole, incumplimiento de funciones, de
reglamentos y de estructuras poco funcionales en su operatividad. Mientras que la
dirección, tiene pocos instrumentos de ejecución gerencial como manuales en general,
débiles y poco sistemáticos programas en las áreas de: capacitación permanente, de
funciones, normas y procedimientos, mecanismos de coordinación, de comunicación, de
información, de control y seguimiento y de evaluación, entre otros. Y con respecto al
control, la situación es más crítica pues a nivel local y de centros educativos los
mecanismos y la normas de control, seguimiento, de evaluación, de supervisión y de
auditoría, han sido situaciones deficientes y poco satisfactorias en sus resultados,
especialmente en su impacto a nivel de los beneficiaros, de los centros educativos y de
la comunidad.

Es concluyente que los PAE en América Latina, tienen poca relación con los objetivos
del sistema educativo, la gestión tiende a la descentralización, los criterios de selección
de beneficiarios han sido un tema “sensible” técnica y políticamente, existe una ayuda
económica moderada para alimentos y la gestión, así como la participación comunitaria.

En cuanto al PANEA de Costa Rica es de carácter existencial y universal desde el
punto de vista educativo y de servicio, financiado por el Estado con una moderada
participación los padres de familia, los beneficiarios y la comunidad, con una orientación
hacia la educación, nutrición y salud, con una selección relativa de beneficiarios ya que
cualquier escolar inscrito puede hacer uso del servicio alimentario.

En este contexto, se plantea una propuesta de mejoramiento y de modernización

del PANEA en forma integral, más allá de la gestión del proceso administrativo.
iv
SUMMARY

Research on PAEs in Latin America and recent international cooperation to this Program and
its historical development in Costa Rica led to main questions: What are the PAE’s conditions in
Latin America? and How is the administrative process of the management of the Meal and
Nutrition Program for Primary Schoolers and Adolescents (PANEA) of the MEP in Costa Rica
and how do its phases work? The goals of this research focus in finding answers to this research
issues.

On one hand, the theoretical framework consists of three mainlines for conceptualization of
management and administration processes, decision making, objectives, the phases, aspects,
approaches and characteristics of strategic planning. On the other hand, it analyzes the
variables of the planning, organization, management, and control process, and the principles of
efficiency and efficacy. Likewise, it describes from a Cepal approach, the social management of
social programs and projects in Latin America; planning and policies on food and nutrition and
the basic, technical and administrative activities of a PAE, within the framework of the technical
and conceptual guidance of INCAP.

From the methodological view, this research is a mixed type; it comprises the
methodological integration and definition, as well as the basic formulation of qualitative and
quantities bases. A heuristic-dialectic method was used to uncover the conditions of PAEs in
Latin America, as well as a descriptive method to find out about the administrative process of the
Costa Rican PANEA. The quantitative method was the main one, while the qualitative one
served as auxiliary and complementary.

The technique used, selected and applied was mixed, called by Belastrini as
“complementation” and thus, a complementary design (DICO) is taken. The context is two-
dimensional, the qualitative method is applied in Latin American, and the quantitative applied at
the domestic level.

In the first phase, we used Category Nº.1: the analysis of the qualitative phase. The
components of the Latin American PAEs are: the objectives, the scope of management,
centralization and decentralization, benefits, selection of beneficiaries, procurement, distribution
and service systems, quality control, community participation, budget and expenses. Category
v
Nº. 2 describes the most relevant, specific characteristics of some Latin American PAEs,
emphasizing the Costa Rican case; it refers to those particular aspects of some programs in the
region, which identify them as different in the sub-continent. The information sources for
research and assessment include the following: FAO, which conducted a diagnosis in 2005;
Franco, FAO’s consultant (2005), who carried out a monitoring study and assessment of PAEs in
the Region; PHO (2009) ), which conducted a study that determined the strengthening of health
programs in Latin America; WFP (2001) which searched the function of food and its impact in the
teaching-learning process. FAO (2009) conducted a seminar on school meals in times of crisis;
and some countries such as Mexico (except for Belize), South America (except for Guyanas and
Suriname), the Dominican Republic and Cuba have conducted assessments on PAEs; also,
different articles on PAEs in our region were consulted.

The variables used in the second phase are: planning, organization, management and
control within the framework of management and empowerment of MEP’s administration and
organization since surveys included, at MEP central Level, the personnel of the Directorate of
Equality Programs; at the Regional level, the Regional Academic Directorate of Alajuela, and at
the local level, principals of primary schools and high schools of Circuit 02 of said region.

The most important trends found in Latin American PAEs are the following:

a. Some countries propose objectives that are unrelated to the essential function of the
Program, its synergy, and educational system.
b. The management responsibility at the local level is decentralized in the programs of this
Region.
c. The most frequent benefit offered by the program is breakfast, as it is the one showing
more evident impact on learning.
d. The selection of beneficiaries within the school is another delicate topic, because every
child receives breakfast, but, if lunch or snacks are offered, only those children in greater
needs receive them.
e. In some countries, tutors are asked for economic contributions for school meals.
f. Community participation is a practice installed in the programs, except for Chile.
g. There is no objective information on the quality of the service.

vi
In Costa Rica, the PANEA, as a formal MEP structure, operates within its own
management style; it is briefly described in the administrative process phases, as follows:
a. Planning, within the traditional approach, planning characterizes for being regulatory,
vertical, strict, non-participative, consultative, short-termed, circumstantial, and
decontextualized.
b. The Organization has limitations and shortages of all kinds of resources.
c. The management has very few instruments of managerial execution such as manuals,
weak and non-systematic systems in the areas of: permanent training, rules and
procedures, communication, information, control and monitoring, assessment, among
others; failure of functions, regulations and non-functional structures in its operativeness.
d. Control, at the local level and at the level of schools, mechanisms of control and
regulations, monitoring, assessment, supervision and auditing have been deficient and
with poor results, specifically in their impact at the level of beneficiaries, schools and
communities.

It is conclusive that the PAEs in Latin America have very little with respect to: objectives,
the educational system; management tends to decentralization; the criteria to select beneficiaries
have been a delicate topic, form the technical and the political views; there is moderate aid for
meals and management; and there is community participation.

With regard to the PANEA in Costa Rica, this is an existential program of comprehensive
nature from the educational and service views, funded by the State with a moderate participation
of parents, beneficiaries and the community, oriented to education, nutrition, and health, with a
relative selection of beneficiaries since any enrolled students can use this meal service.

In this context, a proposal for improving and modernizing the PANEA comprehensively beyond
the administrative process is presented.

vii
AGRADECIMIENTOS

Al Dr. Luis Ricardo Villalobos Zamora, por su excelente orientación metodológica,
académica, conceptual e instrumental, como lector en todo el proceso y director de la
tesis en la fase final.

A los Lectores, Dr. Daniel Flores Mora, y al Dr. Lorenzo Guadamuz Sandoval, por su
magnífico apoyo y asesoría académica en lo conceptual y práctica durante la fase final
del proceso de la investigación.

Al Dr. Daniel Camacho Monge, como ex- primer director de tesis, por su excelente apoyo
académico, conceptual y metodológico en los seminarios de elaboración del anteproyecto
y el proyecto, al inicio en las fases de formulación e implementación de esta tesis.

A la Dra. Liliana Hernández Mata, como lectora y directora de tesis temporalmente, por
sus valiosa asesoría y contribuciones metodológicas y académicas pertinentes.

Al Dr.Carlos Lépiz Jiménez como lector, por sus excelentes y oportunos aportes en su
primera fase de desarrollo de la investigación.

Al Licenciado Sergio Vargas Calderón, por su magnífico apoyo técnico y asesoría en
aspectos logísticos e informáticos, pero sobre todo, por su amor y empeño en la
conclusión y feliz término de esta obra.

A mi tío, José Santos Vargas Muñoz, quien me dio la mano y su corazón para concluir la
educación primaria y la secundaria, pero sobre todo, por darme una sólida formación
moral y espiritual, que logró impactar el desarrollo de mi personalidad, mi proyecto y
estilo de vida.

Al Dr. Lorenzo Guadamuz Sandoval, Asesor Técnico Principal del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Costa Rica (2000), por el apoyo técnico y logístico
en la primera fase del estudio y por autorizar el acceso a la información de dicho
Programa.

viii
Al Dr. Jesús Ugalde Víquez, por sus valiosas aportes teóricos y prácticos, así como por
sus oportunas y atinadas sugerencias al análisis del trabajo final de graduación en su
fase concluyente.

Al Lic. Eliécer Ramírez Vargas, Director del Departamento de Análisis Estadístico del
MEP, por su apoyo técnico e información en la etapa final de la investigación.

A la Dirección de Programas de Equidad del MEP, a la Dirección Regional de Enseñanza
de Alajuela y al Circuito 02 de la misma Dirección Regional, por haberme permitido la
actualización (al 2010) la información con la aplicación de las encuestas al personal de su
respectiva jurisdicción administrativa.

Igualmente, mi sincero agradecimiento al personal de la otrora División DANEA del MEP
(2001), en su primera fase del estudio por su amplio apoyo y acceso a las fuentes de
información, especialmente al MBA Luis Madrigal, Ex -Director de la División DANEA y al
Ing. Fernando Marchena B., Ex -Jefe del Departamento Técnico Normativo de dicha
División, así como al Msc. Rafael Castrillo Montoya, ex - profesional de la DANEA y
actual Jefe del Departamento de Planificación y Evaluación de Impacto de la Dirección de
Programas de Equidad del MEP.

In memoriam al gran Maestro de Maestro y Ex - ministro (tres veces) de Educación
Pública, don Uladislao Gámez Solano (Don Lalo), “Padre de la Educación Costarricense
del Siglo XX”, quien me trasladó de Director de la Escuela Pío XII de Cascajal de
Coronado a las Oficinas Centrales del MEP, para encontrarme con mi gran pasión: el
Planeamiento de la Educación, la Administración y las Ciencias Políticas y por su
motivación profesional, académica, moral y espiritual.

ix
DEDICATORIA

A mi esposa, Enidia; a mis hijos: Alexis, Sergio y Massiel Alexia; a mis Padres: Jesús (q’
d’ D’ g’) y Odilia; mis nietos: Gabriel, Valeria y a Luca Alexander; a mis tíos: José Santos y
Haydee (q’ d’ D’ g’): para que nunca, nunca, nunca claudiquemos, por el contrario, con gran
visión sigamos fortaleciendo sosteniblemente de generación a generación los principios y
valores fundamentales, que han de cimentar la arquitectura y la gobernabilidad de nuestro
proyecto de calidad de vida, a lo largo del horizonte y espacio temporal de nuestra existencia:
que Dios los bendiga, hoy, mañana y siempre.

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