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ISBN 85-85535-77-6
Capa: Ettore Bottini
Responsável: Winfried Jung
Revisão: Dr. Ricardo Pacheco
Impresso no Brasil -Printed in Brazil
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CENTRO DE ESTUDOS
FERNANDO LUIZ ABRUCIO
VALERIANO MENDES FERREIRA COSTA
REFORMA DO ESTADO
E O CONTEXTO
FEDERATIVO BRASILEIRO
PESQUISAS
ANO· l 998 Nº l 2
,
ln dice
Introdução l
...................................................................................................
CapítuIl: o
Procesdseor eformad os etoprú blibcroa sileiro:
. . .
prmc1pa1cso od1 ºc. m naten s h º1 tso, r. 1 cos . 9
................................ .................
CapítuIlI:o
Modelofse deratiev ocosa sbor asileiro l 9
..........................................
1. Jogos federativos: o continuum competição-cooperação ........................... 21
2. O caso brasileiro: um frágil contrato federativo .........................................3 2
3. O federalismo na redemocratização brasileira:
a criação do modelo predatório e não cooperativo de
relações intergovernamentais 38
.....................................................................
4. O modelo predatório: as relações financeiras entre
os estados e a União . 40
.................. ................................................................
5. O jogo não cooperativo entre os estados: a guerra fiscal .49
..........................
6. Sumário ......................................................................................................5 4
CapítuIlIIo:
A reformad oE stadnoo p lannoa cionea l
seuism pactnoasf ederaç...ã....o... .......................................................6 1
A Emenda da Reforma Administrativa, a ênfase na questão
financeira e a Federação: erros e acertos dessa estratégia ..............................6 1
VII
Capítulo IV:
Em busca de um novo padrão de relações
intergovernamentais: O ajuste fiscal, as privatizações
estaduais e as políticas sociais no atual contexto federativo 75
...
1. Federalismo predatório e a dinâmica do endividamento dos
governos subnacionais 75
..............................................................................
1. 1 Da crise à renegociação das dívidas: os estados e o ajuste
financeiro intergovernamental 76
..................................................................
1.2 Os acordos de refinanciamento serão cumpridos?
A força e a fraqueza dos contratos federativos brasileiros 88
.......................
2. Privatizações estaduais e seu impacto no federalismo 91
..........................
2.1 Características estruturais das estatais estaduais 92
......................................
2.2 A crise das estatais estaduais e o endividamento público 94
........................
2.3 A privatização nos estados e o BNDES %
...................................................
2.4 Balanço geral das privatizações estaduais 105
..............................................
3. A reforma das políticas sociais num contexto de crise fiscal:
o processo de descentralização nas áreas de educação e saúde 109
..........
J. l A trajetória recente das políticas sociais e as relações
intergovernamentais 1 1 1
...............................................................................
J.2 O processo de descentralização no sistema público de saúde:
a consolidação do SUS e inovações recentes 1 15
.........................................
3.3 A descentralização da saúde sob a ótica municipal 122
...............................
J.4 O impacto do PAB e dos consórcios no sistema de saúde 129
.....................
4. O processo de descentralização no ensino fundamental.
O impacto do fundo de manutenção e desenvolvimento do
ensino fundamental e valorização do magistério 137
.................................
5. Conclusões derivadas da análise dos estudos de caso . 143
........................
VIII
Capítulo V:
A crise financeira e administrativa
dos estados: limites do ajuste fiscal e as perspectivas
da reforma gerencial 153
............................................................................
1. Tendências recentes do emprego público no Brasil e a situação
dos Estados ............................................................................................... 153
2. O nível de gasto com pessoal nos Estados e a Crise Financeira:
1995-1998 . . 157
.. .... ........................................................................................
3. Outras medidas para redução das despesas de pessoal . 166
...........................
4. Conclusão 168
.................................................................................................
Bibliografia 172
..............................................................................................
Introdução
O objetivo deste trabalho é analisar o efeito da estrutura federativa sobre
a questão mais importante da agenda política brasileira: a reforma do Estado.
Tal proposta parte do fato de que não é possível entender as mudanças que es
tão sendo realizadas no aparelho estatal, bem como as resistências a este pro
cesso, sem se estudar o influência do federalismo no sistema político do país.
O tema da reforma do Estado tem dominado a agenda política interna
cional desde os primeiros anos oa década de 80. Independentemente do perfil
ideológico dos governos, e mesmo levando em conta as diferentes respostas
dadas às crises fiscal e administrativa, a reformulação do aparelho estatal tor
nou-se uma questão universal.! Trata-se, na verdade, de construir um novo ti
po de Estado capaz de atuar como parâmetro fundamental para os países en
frentarem os dilemas econômicos-sociais deste final de século.
As reformas justificam-se na medida em que há um esgotamento do
antigo modelo de desenvolvimento econômico-social montado no pós-guerra.
Após uma era de prosperidade sem precedentes na história do capitalismo
(HOBSBAWN, 1995), esse modelo entrou em crise em meados da década de
70, sobretudo a partir dos dois choques do petróleo. O sucesso do período an
terior alicerçava-se, basicamente, numa intervenção estatal ativa, resguardada
por um forte consenso social (o pacto social-democrata) e estruturada a partir
de três pilares (ABRUCIO, l 998a: 175):
a) No aspecto econômico, predominava uma orientação keynesiana,
marcada pela existência de vários mecanismos macroeconômicos de regula
ção e indução do investimento privado, e por uma participação estatal em se
tores produtivos considerados estratégicos e pela busca do pleno emprego;
b) Na dimensão social, o We(fare Sta/e foi ampliado e consolidado no
mundo desenvolvido, embora com características diferenciadas conforme a
amplitude do pacto social que o sustentava (ESPING ANDERSEN, 1991). O
Estado de Bem-Estar Social reforçou sua capacidade redistributiva e compen
satória ampliando o leque de políticas sociais e o número de pessoas atingidas;
1. Ver o anigo de Donald Kelll "A Revolução glohal: reforma da adminis1rnção do setor púhlirn·· in Brcs
ser Pereira e Spink ( 1998).
c) E no âmbito administrativo, garantindo o funcionamento dos outros
dois pilares, constituiu-se o chamado modelo burocrático weberiano, ao qual
cabia as funções de tornar eficaz. merilocrática e impessoal a estrutura gover
namental. Eficaz, porque tratava-se de ampliar o raio de ação das políticas
econômicas e sociais; meritocrática. porque era necessário sair do antigo mo
delo patrimonial para constituir um corpo de funcionários tecnicamente bem
preparados e, desse modo. aptos a garantir a racionalidade de um Estado em
plena expansão; e impessoal. porque cabia ao Estado separar nitidamente
u
interesse público do privado c. assim. situar-se como árbitro dentro do pacto
social-democrata.
A crise desse modelo estatal tem suas raízes. primeiro. na grande cri
se econômica que se sucedeu aos dois choques do petróleo. Como resulta
do, políticas recessivas foram postas em prática e os Estados entraram numa
era marcada por uma crise fiscal intermitente. uma vez que as receitas dimi
nuíram mas as despesas não se reduziram. Para se financiar. os governos ti
veram que se endividar. buscando recursos no mercado financeiro interna
cional. Abriu-se assim o ciclo de desregulamentação e globalização finan
ceira, bem como o endividamento público restringiu a capacidade de os paí
ses aumentarem seus investimentos e os gastos correntes. ao passo que
o
pagamento dos juros elevou sua participação nos Orçamentos nacionais.2 A
partir daí. os Estados. em sua grande maioria. ficaram com menos recursos
do que no período anterior.
Em segundo lugar. o Estado perdeu parte de seu poder econômico com
as transformações estruturais do sistema produtivo capitalista, especialmente
com a ampliação da competição industrial e a intensificação dos fluxos finan
ceiros e comerciais cm escala global. Esse novo ciclo de expansão econômica
capitalista significou na verdade uma ruptura com o padrão de desenvolvimento
dominante que se realizava predominantemente sob o controle estalai e dentro
dos limites territoriais dos Estados nacionais. No .fio111 externo a ruptura com o
padrão de desenvolvimento keynesiano diminuiu o poderio dos Estados ao abrir
os men:ados nacionais ao fluxo incontrolável de capitais e mercadorias que cir
culam na economia internacional, ao passo que no .firmt interno tal crise tem se
manifestado na redução ela capacidade dos governos de regular o mercado in
terno, coordenar a alocação dos investimentos e arbitrar o conflito distributivo.
Caracteriza-se, enfim. uma situação cm que os governos detêm menos recursos
e poder em comparação ao período anterior. Assim. para enfrentar essa nova
realidade, tomou-se uma tarefa imperativa reformar o aparelho do Estado.
2. Da<lo, <lo Ba11co Mundial co11l"ir111a111 e""ª ,;1ua,·,10. VcT "() Estado num 111111100 L"lll tra11sJ"or111a,·;i11··
( 19971. partic·ularntl'llll' a Figura I .�da p:ígi11a 2.1
2
Num primeiro momento, a visão hegemónica perante a crise do Estado
foi aquela representada pelo ide�ári(oc �dm�os governos con�servadores que assumi
ram 0 poder no Estados Unid s Ronald Reag n) e n_ina G�r ã-Br�tanha
(com Margareth Thatcher). O diagnostico era predommante ent neoliberal:
.
bastava diminuir o tamanho do Estado e deixar o mercado tunc10nar que os
roblemas seriam resolvidos. Essa visão nco-utilitarista (EVANS, 1993) foi
�ubstituída, no começo da década de 90, por um novo rol de preocupações.
Os últimos documentos dos organismos internacionais funcionam como um
tennômetro desta mudança. Paradigmaticamente intitulado de "O Estado num
mundo em transfom1ação", o relatório do Banco Mundial de 1997 apontava
para a necessidade de programas de reestruturação e fortalecimento institu
cional do setor público)
Para os países da OCDE, essa reestruturação do setor público não tem
significado a diminuição dos gastos públicos com relação ao PIB. Contra
todas as expectativas, o gasto público médio dos países desenvolvidos cres
ceu consistentemente, alcançando algo em torno de 47% do PIB em 1994
(TANZI, 1996: 3 ). Mais interessante ainda é constatar que o componente do
gasto público mais afetado pelo "ajuste" foi o investimento e não as transfe
rências e subsídios ou o consumo corrente. Nestas últimas, as despesas que
mais crescem são as previdenciárias, devido às mudanças demográficas no
mundo desenvolvido, e há uma grande dificuldade política de se alterar ra
dicalmente esse cenário.
A redução de pessoal nestes países também não seguiu o receituário de
corte drástico proposto na década de 80. Onde houve corte de pessoal no
-
nível central de governo, ocorreu um aumento de servidores nos níveis locais,
especialmente para a prestação de serviços sociais básicos (saúde, educação e
assistência), de forma que o número médio de funcionários públicos manteve
se em torno de 8% da população . ..!
Com base na análise acima. constata-se que o verdadeiro paradoxo
com o qual se defrontam os governos é que eles não diminuíram seus gastos
sociais mas as demandas por serviços ou subsídios públicos - previdência e
seguro desemprego, por exemplo - vêm crescendo. Para responder a este pa
radoxo, um balanço das reformas realizadas nos países desenvolvidos mostra
que duas foram as alterações relevantes: a modificação profunda do modelo
anterior de intervenção econômica e a adoção de novas formas de gestão. No
primeiro caso, o Estado reduziu sua participação direta na economia por in
termédio das privatizações, concessões e desregulamentação. Mas ao mesmo
.
3. Relatório do Banrn Mundial ··o Estado num Mundo cm Transforma,·ão . ( 1997). espc<·ialom ccanpíte
tulo 5 .. Fonale<·imclllo institu<p·airouanm a Sle toPrúh lini Capaz".
4. cr. Schiavo-Ca( m19p9oti ). De acordo ainda com este autor. mais <le doitser ,·os do ressoai <lo governo
nus países da OCDE encontram-se nos servi,·os de cducai;ãn e sai'1dc e nos níveis loca<lies g overno.
