Organización y actuación administrativa

429 Pages·2008·2.56 MB·Spanish

Grupo C. Organización y actuación administrativa
Tema 1. El constitucionalismo. La Constitución como norma suprema. La evolución histórica del constitucionalismo español. La
Constitución Española de 1978. Principios informadores, estructura y reforma constitucional.
Tema 2. Los tres poderes del Estado. El Poder Legislativo. El Poder Ejecutivo. El Poder Judicial.
Tema 3. El Ordenamiento Jurídico Administrativo: sus fuentes. La Constitución. Los tratados internacionales. La Ley. El reglamento.
Otras fuentes del derecho administrativo.
Tema 4. La organización administrativa estatal. Principios rectores. Normas reguladoras. Órganos superiores de la Administración
General del Estado.
Tema 5. La organización territorial de la Administración del Estado. Delegados del Gobierno, Subdelegados del Gobierno. Otros
órganos territoriales.
Tema 6. Las Administraciones Autonómica y Local. El proceso autonómico. Sistema de distribución de competencias entre la
Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas.
Tema 7. La Unión Europea. Instituciones. Fuentes del derecho comunitario. El presupuesto comunitario. Aplicación de sus recursos
presupuestarios.
Tema 8. El procedimiento administrativo: concepto y naturaleza. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Tema 9. El acto administrativo: concepto, elementos y clases. Nulidad y anulabilidad. La responsabilidad patrimonial de la
Administración. Recursos administrativos. Clases y regulación actual. La Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Características generales. El recurso contencioso-administrativo.
Tema 10. La expropiación forzosa. Actos administrativos previos de expropiación. Justiprecio. Jurado Provincial de Expropiación. Pago
y ocupación de bienes. Inscripción registral.
Tema 11. Los contratos administrativos. Concepto y clases. Estudio de sus elementos. Legislación vigente. Su cumplimiento. La
revisión de precios y otras alteraciones contractuales. Incumplimiento de los contratos administrativos.
Tema 12. Los Presupuestos Generales del Estado. Su elaboración y aprobación. Su ejecución. Su fiscalización. La gestión económico-
administrativa.
Tema 13. El modelo español de Función Pública. Características generales. Normativa básica. El personal al servicio de las
Administraciones Públicas: clasificación, derechos y deberes.
Tema 14. Principios, políticas y medidas de igualdad de género. Normativa vigente en el ordenamiento comunitario y nacional. Especial
referencia al Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado.
Tema 15. Ministerio de Fomento. Evolución y estructura. Funciones y estructura orgánica de la Dirección General del Instituto Geográfico
Nacional. El Centro Nacional de Información Geográfica. Los Servicios Regionales del Instituto Geográfico Nacional.
Tema 16. La Ley de Ordenación de la Cartografía. El Consejo Superior Geográfico: Composición y funcionamiento. El Registro Central
de Cartografía.
Tema 17. El Sistema Cartográfico Nacional: elementos que lo integran. El Plan Cartográfico Nacional. Planes y Programas de Producción
Cartográfica. Nomenclátor Geográfico. Infraestructura Nacional de Información Geográfica.
Tema 18. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. El Registro de Entidades Locales, su organización regulación y
funcionamiento. Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
Tema 19. La Ley de Señales Geodésicas y Geofísicas. Reglamento que la desarrolla. Sistema Geodésico de Referencia. Comisión
Española de Geodesia y Geofísica. Comisión Nacional de Astronomía. Comisión Permanente de Normas Sismorresistentes:
composición y funciones.
Tema 20. Las Instituciones Científico-Técnicas y el desarrollo español. El Instituto Geográfico Nacional: Evolución histórica y situación
actual; su participación en proyectos y organizaciones internacionales.
Tema 1. El constitucionalismo. La constitución como norma suprema.
La evolución histórica del constitucionalismo español. La constitución
española de 1978. Principios informadores, estructura y reforma
constitucional

1.1. Introducción

Para abordar el estudio del constitucionalismo y de la Constitución Española de 1978, formas,
en definitiva, de establecer el pacto político jurídico de una comunidad en un lugar y un
momento determinado, conviene establecer una previa definición del concepto de Estado o
poder político.

El Estado es un modelo de relaciones humanas que articula entre sí tres elementos: el territorio,
la población y el poder político. Mas precisamente, podría definirse como “un ente
independiente que persigue fines generales, comprende necesariamente al pueblo establecido
sobre cierto territorio, está dotado de una estructura de gobierno y se basa en un conjunto
autosuficiente de normas que regulan una sociedad”.

La teoría política contemporánea, por ejemplo Max Weber (Alemania, S. XX), definen al
Estado como una “asociación de dominio de tipo institucional que, en el interior de un
territorio, ha logrado el monopolio de la violencia física legítima”. Aquí la idea clave es la de la
legitimidad del poder del Estado, que supone la creencia, por parte de los gobernados, de que
la obediencia al poder es justa.

La progresiva conquista, durante los siglos XIX y XX, de libertades políticas (derechos de
expresión, reunión y asociación, sufragio universal, libertad de partidos) y sociales (derechos de
libre sindicación y huelga) por el movimiento obrero, así como la creciente participación del
Estado en las esferas económica y social (pensiones, educación, sanidad, subsidio de
desempleo), determinarán el paso del socialismo revolucionario al socialismo democrático
durante el siglo XX (especialmente tras la 2ª Guerra Mundial). Ello permitirá, a su vez, el paso
del Estado Liberal Democrático al Estado Social y Democrático de Derecho.

En el Estado Social y Democrático de Derecho de la actualidad, la legitimidad del poder tiene
una doble vertiente:

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1. Racional o democrática: que supone la creencia en la legitimidad de la ley por ser
producto de la voluntad mayoritaria de los ciudadanos.

2. Técnica o social: que supone la creencia en la legitimidad del Estado en cuanto permite
la libertad y el progreso económico y social de todos.

1.2. El constitucionalismo

El Estado Absoluto, que surge como primera manifestación del Estado Moderno, entrará en
crisis como consecuencia de factores políticos y sociales (el creciente poder económico de una
burguesía deseosa de conquistar el poder político) y económicas (el freno que al desarrollo del
capitalismo suponen las exenciones feudales y los particularismos jurídicos del Antiguo
Régimen).

Con las revoluciones burguesas de los siglos XVII y XVIII surge el constitucionalismo y la
teoría constitucional como medio de articular política y jurídicamente el nuevo orden
liberal. La Constitución, consuetudinaria o escrita, asegurará el imperio de la ley como garantía
de los derechos y de las libertades políticas y económicas de los individuos.

1. Revolución inglesa (s. XVII): de los conflictos que enfrentan a Monarquía y
Parlamento surgirá, tras dos revoluciones, un régimen de Monarquía Constitucional y
Parlamentaria caracterizado por la soberanía compartida entre el Rey y el Parlamento,
el gobierno parlamentario y la garantía de las libertades políticas y económicas
consagradas en la Constitución tradicional.

2. Revolución e independencia de los EEUU de América (1776): en la independencia de
las antiguas colonias británicas norteamericanas se introduce el concepto de
Constitución escrita, fuertemente influida, en su contenido, por el liberalismo inglés y
la Ilustración francesa. La constitución norteamericana contemplará una República
federal, la división de poderes y un sistema de frenos y contrapesos entre los distintos
poderes del Estado.

3. Revolución francesa (1789): La Revolución Francesa supondrá el triunfo de la noción
de Soberanía Nacional, por la que se asigna a la comunidad de ciudadanos la
titularidad de la soberanía, esto es, el origen de la legitimidad del poder. Esta idea se
abrirá paso a lo largo del siglo XIX conformando la base de los modernos Estados
Democráticos y de Derecho. La Constitución francesa de 1791 consagrará el principio
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de legalidad, como manifestación de la Voluntad General y cauce de la libertad, la
igualdad y la seguridad; la división de los poderes del Estado, como sistema de freno al
poder; y la previsión de derechos y garantías de los individuos frente a los poderes
públicos.

El Estado liberal que surgirá de estas revoluciones burguesas es un Estado de Derecho en lo
político y un Estado abstencionista en lo social. Sus características principales son las
siguientes:

1. Estado de Derecho: la piedra angular de su edificación político jurídica será la
Constitución, ley suprema que regula y limita los poderes del Estado y que
consagra los siguientes principios:

a. Imperio de la Ley: toda acción singular del poder debe de estar justificada en
una ley previa.

b. Sujeción de la Administración a la Ley: estableciéndose su sumisión al control
de los Tribunales o a controles administrativos (lo que está en el origen del
Derecho Administrativo).

c. Reconocimiento y garantía de derechos y libertades individuales: si bien sólo se
reconocen en un plano estrictamente jurídico o formal, no en un plano material,
desconociendo la creciente desigualdad real creada en la sociedad por el
desarrollo del capitalismo.

d. La institución central es el Parlamento, como depositario de la Soberanía
Nacional: que elabora y aprueba las leyes y controla la acción del Ejecutivo. Sin
embargo, en la práctica, los representantes de la soberanía nacional eran
elegidos únicamente entre miembros de las clases pudientes e ilustradas
(sufragio censitario).

e. Separación de poderes: como medio de asegurar límites o frenos a los poderes
públicos (Montesquieu: “que el poder frene al poder”). La Constitución preverá
el sistema de relaciones y controles recíprocos entre los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial.

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2. Estado abstencionista en lo económico y en lo social: sus principios básicos son la
propiedad privada, la herencia y la libre iniciativa económica. El liberalismo económico
(Adam Smith, Bentham, Stuart Mill) cree que la economía y el desarrollo de las
naciones se guían por leyes naturales espontáneas y que, por tanto, el libre mercado, en
el interior, y el librecambismo, en el comercio internacional (frente al proteccionismo
mercantilista del Antiguo Régimen) son los mecanismos más eficientes para la
asignación de recursos. El Estado debe intervenir sólo para garantizar la libertad
económica.

El Estado Liberal va a suponer, en definitiva, el énfasis en el papel del individuo, que pasará
de súbdito a ciudadano, y la garantía de los derechos y libertades políticas y económicas, lo
que se reflejará en las sucesivas Constituciones decimonónicas.

Posteriormente, a finales del siglo XIX y principios del XX, diversas causas sociales, políticas y
económicas determinarán la progresiva crisis del Estado Liberal y, por consiguiente, su
gradual transformación política y jurídica, lo que se traducirá, asimismo, en nuevos
contenidos constitucionales.

1. Causas sociales: la industrialización crea al proletariado urbano y agudiza las
divisiones de clase. Estas divisiones debilitarán premisas jurídicas e ideológicas del
Estado Liberal, como las ideas de bienestar común de la sociedad o de igualdad jurídica,
contradicha en la práctica.

2. Causas políticas: la irrupción del proletariado en la esfera política y social estimulará la
inestabilidad política. Por un lado, supondrá la progresiva conquista del sufragio
universal y, con él, el tránsito al Estado Democrático y la inestabilidad y crisis
parlamentarias, puesto que los Parlamentos se transforman en foros donde se
escenifican divisiones sociales cada vez más agudas. Por otra parte, dará lugar a la
formación de sindicatos que forzarán a un mayor contenido social de las políticas
públicas. Finalmente, el movimiento obrero determinará la creación de partidos
políticos modernos, o de militantes, que, con unas estructuras más rígidas que las
antiguas facciones burguesas, pondrán en crisis el principio del mandato representativo.

3. Causas económicas: en primer lugar, la concentración del capital financiero e
industrial, con la creación de grandes monopolios, pondrá en cuestión el principio de
libre competencia, base del libre mercado. En segundo lugar, el creciente
intervencionismo estatal en los sectores estratégicos de la economía (colonialismo e
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imperialismo) confirmará el fin del abstencionismo estatal en la esfera económica. Este
proceso se acentuará en la 1ª Guerra Mundial con la militarización de las principales
economías occidentales. En tercer lugar, la crisis económica de los años 30 del siglo XX
abocará en el desprestigio generalizado del capitalismo y del Estado Liberal.

Los conflictos y tensiones políticas, económicas y sociales del periodo de entreguerras (que
desembocarán en la 2ª Guerra Mundial) darán lugar a la búsqueda de nuevos modelos de
Estado.

Por un lado, modelos autoritarios, como el comunista o el fascista, en los que la Constitución y
las leyes no garantizan los derechos individuales ni se establecen límites reales al poder,
ejercido por un líder o partido único. Es decir, son Constituciones en un sentido puramente
formal, que consagran un régimen hipercentralizado en el que se niegan los derechos de los
individuos en nombre de nociones más abstractas (Nación, Partido, Clase).

Por otro lado, el Estado Social y Democrático de Derecho, que combina elementos propios del
Estado Liberal Democrático (Imperio de la ley, garantía de derechos y libertades individuales,
sufragio universal y libertad de partidos) con elementos propios del Estado Socialista
(intervencionismo público en las esferas económica y social).

Este modelo de Estado se generaliza en Europa Occidental tras la 2ª Guerra Mundial. Su
objetivo, y también el origen de la legitimidad del poder del Estado, es asegurar la libertad e
igualdad reales, la redistribución de la riqueza, la protección social y la mejora del nivel de vida.
Este es el modelo de Estado que se consagra en la vigente Constitución Española de 1978.

1.2. La constitución como norma suprema

Las Constituciones escritas, como se ha mencionado arriba, son un fenómeno histórico que
surge con el liberalismo (independencia norteamericana en 1776 y Revolución francesa en
1789). A partir de ahí, se van extendiendo a Iberoamérica y al resto del mundo.

La Constitución, escrita o consuetudinaria (caso de la Constitución del Reino Unido), es la
ley suprema que ordena y limita los poderes del Estado. El concepto de Constitución puede
estudiarse desde un punto de vista exclusivamente jurídico o formal o bien desde un punto de
vista político o material.

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1. Concepto formal: Siguiendo a Jellinek, teórico del Derecho Político (Alemania. S.
XIX), puede definirse a la Constitución como “conjunto de normas que regulan los
supremos órganos del Estado (tanto su formación como sus relaciones recíprocas), la
posición del individuo ante el Estado (régimen de derechos, libertades y garantías
jurídicas) y las fuentes del Derecho (es decir, los órganos competentes y los
procedimientos para la producción de las normas)”. En este sentido, todas las
organizaciones estatales modernas, incluso las autoritarias, tienen algún tipo de
Constitución.

2. Concepto material: sin embargo, desde el punto de vista de la doctrina liberal
democrática, sólo puede existir una Constitución, en sentido estricto, cuando la norma
suprema:

a. regule los poderes del Estado, pero también los limite, estableciendo la división
de poderes (Montesquieu)
b. establezca la sumisión del poder a la ley
c. garantice los derechos y libertades individuales
d. prevea la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad general
por medio de representantes (las leyes deben emanar de la Nación o del
Pueblo).

La doctrina jurídica contemporánea propone la siguiente clasificación de las Constituciones:

1. Según la evolución e implantación del constitucionalismo:

a. Cartas otorgadas por el Rey, que no limitan su poder (y que no son verdaderas
constituciones (cid:5) Constitución de Bayona de 1808, Estatuto Real de 1834).
b. Constituciones pactadas entre el Rey y la burguesía, en las que la soberanía se
comparte entre el Rey y el Parlamento (Constituciones españolas de 1845 y de
1876).
c. Constituciones impuestas por la burguesía liberal, en las que s establece el
principio de Soberanía Nacional (Constituciones españolas de 1812, 1837 y
1869).

2. Por su génesis histórico política: pueden ser de compromiso entre los diferentes
sectores políticos y sociales (lo que asegura su duración y flexibilidad), o bien
hegemónicas o de partido (más rígidas y menos duraderas).
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3. Por su orientación ideológica: liberales, demoliberales, autoritarias o totalitarias.

4. Por la distribución territorial del poder: unitarias (centralizadas o descentralizadas) o
federales.

5. Por su forma jurídica: preferentemente consuetudinarias (británica) o escritas
(norteamericana, constituciones de Europa Continental).

6. Por su extensión:

a. Breves: regulan sólo la Parte Orgánica (poderes del Estado).
b. Extensas: proclaman sus postulados ideológicos (por ejemplo, en el
Preámbulo), amplían la Parte Orgánica e introducen una Parte Programática
(que comprende un listado más o menos amplio de derechos, libertades y
garantías de los individuos).
c. En el siglo XX la tendencia ha sido la de aprobar constituciones de extensión
media: así, la CE de 1978, dividida en 169 artículos, cuatro disposiciones
transitorias, nueve adicionales, una derogatoria y una disposición final.

7. Por su facilidad de reforma: pueden ser rígidas (prevén un procedimiento muy
complejo de reforma, lo que les confiere una mayor estabilidad) o flexibles (el
procedimiento de reforma constitucional es casi tan sencillo como el procedimiento de
legislación ordinaria).

8. Según su capacidad interna de adaptación a los cambios sociales: elásticas (como la
de EEUU) o inelásticas.

9. Según su efectividad:

a. Efectivas o normativas: que son las propias de los países desarrollados).
b. Poco efectivas o nominales: prevén las bases de un Estado de Derecho pero no
cuentan con las instituciones políticas o el desarrollo político que lo haga
posible (propias de países en vías de desarrollo).
c. Semánticas: son legitimadoras de formas de poder no democráticas (Estados
autoritarios).

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1.3. La evolución histórica del constitucionalismo español

El constitucionalismo español de los siglos XIX y XX se percibe desde algunos teóricos del
constitucionalismo (Sánchez Agesta) como una lucha entre dos corrientes, liberales y
conservadoras, que oponen no sólo diversos programas de estructura constitucional sino
también dos concepciones enfrentadas de España.

Otros autores, como Solé tura y Eliseo Aja, definen esta evolución histórica como la sucesión
de determinados sectores de la burguesía liberal de desmantelar el aparato institucional de
la oligarquía e instaurar un régimen liberal – democrático. Estos intentos fracasan
parcialmente hasta la aprobación de la vigente Constitución española de 1978.

El preliminar del constitucionalismo español será la “Constitución de Bayona de 1808”, que
no fue una verdadera constitución, sino una carta otorgada que proclamaba la Soberanía del Rey
y que fue impuesta por Napoleón en el contexto de la Guerra de Independencia.

Será en 1810, con la reunión de Cortes españolas en Cádiz y con la mayor parte del territorio
nacional ocupado por las tropas napoleónicas, que se inicien los grandes períodos del
constitucionalismo español.

1. Período de las Cortes de Cádiz (1812–1834): se caracteriza por el triunfo inicial de la
burguesía y su fracaso final ante la reacción absolutista del reinado de Fernando VII
(con el breve paréntesis del trienio liberal de 1820 a 1823).

a. Constitución de Cádiz de 1812: armoniza los principios de la revolución burguesa
con la tradición monárquica española. Principales características:

1. Proclama la Soberanía Nacional y establece la división de poderes.

2. Organización de poderes: prevé unas Cortes unicamerales que legislan con el
Rey. El Monarca es el titular del Poder Ejecutivo (designa a los Ministros, no es
responsable de la actuación de estos y dispone de veto suspensivo frente a la
legislación de Cortes).

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3. Parte programática: se garantiza la libertad y la propiedad individual pero, al
tiempo, se proclama la confesionalidad católica del Estado.

4. Se abolen instituciones propias del Antiguo Régimen absolutista: como los
derechos señoriales, la Mesta o el mayorazgo.

5. Se introducen principios típicos del racionalismo liberal: Estado centralizado,
unidad fiscal, unidad de códigos para todo el territorio y unidad jurisdiccional o
de fueros.

b. Estatuto Real de 1834: a la muerte de Fernando VII, que había derogado la CE de
1812, se aprueba esta carta otorgada que proclama la Soberanía del Rey y que
supone la transición al liberalismo.

2. Período de las “Constituciones de Partido” (1836-1868): este período, que comprende la
Regencia de Mª Cristina y el Reinado de Isabel II, será el de la consolidación del Estado
Liberal, y el afianzamiento del sistema constitucional y de las tendencias
uniformadoras y centralizadoras. El período se caracterizará por la inestabilidad política
y la fragilidad constitucional, el carácter pendular de los gobiernos moderados y
progresistas (más breves estos últimos) y por la tendencia a la perpetuación de los conflictos
internos (tres guerras carlistas).

a. Constitución de 1837: de signo liberal progresista. Principales características:

1. Proclama la Soberanía Nacional y establece la división de poderes: si bien con
una clara preeminencia del Ejecutivo.

2. Organización de poderes: prevé un Legislativo bicameral, integrado por un
Congreso y un Senado que legislan con el Rey y aprueban los presupuestos. El
Monarca es titular del poder Ejecutivo. Puede disolver las Cortes, tiene derecho
de veto absoluto sobre la legislación y es irresponsable de sus actos, aunque sí
se contempla la responsabilidad penal del Rey.

3. Parte programática: se reconocen ciertos derechos y libertades (como la libertad
de expresión y de imprenta), así como otras instituciones liberales (milicia
nacional, autonomía local) (cid:5) Todos estos principios se reproducirán, durante el
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