Kommunale Institutionen und öffentliche Leistungen: Untersuchungen zur kommunalen Effizienz und Zufriedenheit der Bürger

305 Pages·2015·2.19 MB·German

by  Annette Illy (auth.)

Kommunale Institutionen
und öff entliche Leistungen
Annette Illy
Kommunale
Institutionen und
öff entliche Leistungen
Untersuchungen zur kommunalen
Effi zienz und Zufriedenheit
der Bürger
Annette Illy
Martin-Luther-Universität
Halle (Saale), Deutschland
Dissertation, Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, 2014
ISBN 978-3-658-08121-8 ISBN 978-3-658-08122-5 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-658-08122-5
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Danksagung
Die vorliegende Arbeit ist während meiner Tätigkeit als wissenschaftliche
Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Ökonometrie der Martin-Luther-Universität
Halle-Wittenberg entstanden. An dieser Stelle möchte ich mich herzlich bei
meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Heinz P. Galler, für die Betreuung meiner
Dissertation, seine konstruktiven Anregungen und Hinweise und das angenehme
Arbeitsklima am Lehrstuhl bedanken. Frau Prof. Dr. Dr. Marlies Ahlert möchte
ich für ihre Bereitschaft, das Zweitgutachten zu übernehmen, ebenfalls meinen
Dank aussprechen.
Für die freundschaftliche Arbeitsatmosphäre, unzählige Gespräche, Diskussio-
nen und wertvolle Hinweise sowie die stete Hilfsbereitschaft danke ich meinen
Kollegen Dr. Peter Bönisch und Lukas Schreier. Auch mein Kollege und
Koautor Peter Haug hat durch sein fundiertes Wissen über die kommunale
Ebene zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen. An Frau Rudolph geht mein
Dank für die Unterstützung in allen organisatorischen Angelegenheiten.
Beim SOEP-Team, insbesondere Dr. Jan Goebel und Christine Kurka, möchte
ich mich dafür bedanken, dass sie mir mehrere Gastaufenthalte am DIW zur
Nutzung der SOEP-Regionaldaten ermöglicht haben. Ohne diese Daten wäre die
Dissertation in der vorliegenden Form nicht möglich gewesen.
Meiner Familie danke ich ganz herzlich für ihre Unterstützung und ihren
Rückhalt. Mein besonderer Dank gilt meinem Freund für seine Ermunterungen,
sein Verständnis und die fortwährende Unterstützung auf dem Weg der
Promotion.
Zusammenfassung
Die kommunale Ebene, insbesondere die Gemeinden, spielt in Deutschland eine
wichtige Rolle. Dies drückt sich bereits im deutschen Grundgesetz durch eine
institutionelle Garantie für Gemeinden und Gemeindeverbände aus. In der
ökonomischen Theorie ist die Rolle der Gemeinden anerkannt. Während jedoch
in empirischen Arbeiten auf nationaler Ebene Institutionen häufig untersucht
werden, fehlen empirische Untersuchungen auf Gemeindeebene fast völlig.
Dabei gibt es auch hier große Unterschiede: Viele Gemeinden in Deutschland
sind in Gemeindeverbänden organisiert. Sie sind damit rechtlich weiterhin unab-
hängig; allerdings gibt es nur noch eine Verwaltung für den gesamten Gemein-
deverband und bestimmte Aufgaben werden von den Mitgliedsgemeinden an
den Gemeindeverband übertragen. Die genaue Ausgestaltung ist abhängig vom
jeweiligen Gemeindeverbandstyp und unterscheidet sich auch zwischen den
Bundesländern leicht.
Gemeindegebietsreformen haben insbesondere seit den 90er Jahren dazu
geführt, dass immer größere Gemeinden und Gemeindeverbände entstanden
sind. Außerdem ist ein Trend weg von Gemeindeverbänden hin zu zentrali-
sierten Gemeinden zu beobachten. Als Hauptgründe für diese Reformen werden
Kosteneinsparungen und Effizienzgewinne genannt. Die Gemeindeverbände
sollen vor allem als Zwischenlösung dienen, um eine gewisse Größe zu
erreichen und gleichzeitig die größere Bürgernähe kleinerer Gemeinden zu
erhalten.
Es liegen jedoch kaum empirische Untersuchungen dazu vor, ob die kommunale
Leistungserbringung in bestimmten Gemeindetypen tatsächlich effizienter
erfolgt. Auch dass die Bürgernähe in kleinen Gemeinden tatsächlich höher ist,
ist empirisch nicht belegt. Anhand dieser zwei wichtigsten Bewertungsmaßstäbe
für Verwaltungsleistungen wird der Effekt der Gemeindetypen empirisch unter-
sucht. Somit leistet die vorliegende Arbeit einen wichtigen Beitrag in der
Debatte um Gemeindegebietsreformen.
VIII Zusammenfassun g

Theoretisch eingeordnet werden die Analysen in die Dezentralisierungsliteratur,
wobei Gemeindeverbände als dezentrale Organisationseinheiten behandelt
werden. Basierend auf einer Charakterisierung der Gemeindetypen werden zwei
Indizes entwickelt, die den Grad der (De-)Zentralisierung abbilden sollen.
In der ersten Studie wird die kommunale Effizienz empirisch untersucht. Dazu
wird eine Effizienzanalyse für sachsen-anhaltinische Gemeinden basierend auf
dem nichtparametrischen Verfahren der Data Envelopment Analyse durchge-
führt. Im Gegensatz zu vielen anderen Studien wird bei der Erklärung der
Effizienz mit exogenen Variablen, darunter Dummyvariablen für die Gemeinde-
typen bzw. die Indizes, auf ein Bootstrap-Verfahren zurückgegriffen, dass die
Probleme einfacher zweistufiger Verfahren behebt. Die Ergebnisse zeigen, dass
ein bestimmter Typ von Gemeindeverbänden, die Verwaltungsgemeinschaft mit
Trägergemeinde, bei der Bereitstellung der öffentlichen Leistungen effizienter
ist als die zentralisierten Einheitsgemeinden. Weiter sind Gemeinden mit etwa
8.000 Einwohnern skaleneffizient, was darauf hindeutet, dass Gemeinden nicht
besonders groß sein müssen, um effizient zu arbeiten. Dementsprechend wären
Gemeindegebietsreformen mit dem Ziel, große und zentralisiertere Gemeinden
zu bilden, unter Effizienzgesichtspunkten nicht nötig.
In der zweiten Studie wird der Effekt der kommunalen Institutionen auf die
Zufriedenheit und die Verbundenheit der Bürger mit ihrer Gemeinde untersucht,
wobei diese Variablen als Proxy für die Bürgernähe ausgewählt wurden.
Mithilfe der Daten des sozioökonomischen Panels wird gezeigt, dass Bürger in
Gemeindeverbänden gleich oder weniger zufrieden sind als in Einheits-
gemeinden. Auch die Schätzungen mit den vorher entwickelten Indizes deuten
darauf hin, dass Dezentralisierung auf der kommunalen Ebene nicht zu höherer
Zufriedenheit oder Verbundenheit mit der Gemeinde führt. Aus Sicht des
Maßstabs der Bürgernähe scheinen Gemeindeverbände also keine Vorteile
gegenüber Einheitsgemeinden zu bringen.
Insgesamt ergibt sich aus den Ergebnissen dieser Arbeit kein „bester“
Gemeindetyp bzw. keine eindeutigen Vor- oder Nachteile von Dezentralisierung
Zusammenfassung IX

auf der kommunalen Ebene. Vielmehr müssen in den politischen Entschei-
dungsprozessen die Ziele und Maßstäbe für die Reformen gegeneinander
abgewogen werden. Kleinere Gemeinden können erhalten bleiben, solange im
Rahmen eines Gemeindeverbands eine gewisse Mindestgröße (ca. 8.000
Einwohner) erreicht wird und der Gemeindeverband relativ wenige Mitglieds-
gemeinden umfasst.
Eine weitere Handlungsoption besteht im Abbau der vorhandenen Ineffizienzen
bei der Bereitstellung der öffentlichen Leistungen. In einigen Gemeinden und
Gemeindeverbänden könnte damit unabhängig von Gemeindegebietsreformen
der finanzielle Spielraum deutlich erweitert werden.

Schlüsselwörter: Gemeindetypen, Gemeindegebietsreformen, Dezentrali-
sierung, öffentliche Leistungen, kommunale Effizienz, Data Envelopment
Analyse (DEA), Zufriedenheit
Inhaltsverzeichnis
Zusammenfassung ............................................................................................ VII
Inhaltsverzeichnis .............................................................................................. XI
Abbildungsverzeichnis .................................................................................... XIII
Tabellenverzeichnis .......................................................................................... XV
Abkürzungsverzeichnis ...................................................................................XIX
1. Einleitung .................................................................................................... 1
2. Ausgestaltung der kommunalen Ebene in Deutschland............................... 9
2.1. Die kommunale Ebene ........................................................................ 9
2.2. Gemeindetypen ................................................................................. 19
2.2.1. Einheitsgemeinde als zentralisierter Gemeindetyp .................. 19
2.2.2. Gemeindeverbände als dezentralisierte Gemeindetypen .......... 24
2.2.3. Zwischenfazit ........................................................................... 35
2.3. Entwicklung der Gemeindetypen ...................................................... 36
2.3.1. Reformen in Westdeutschland ................................................. 36
2.3.2. Reformen in Ostdeutschland .................................................... 42
2.3.3. Aktueller Stand ........................................................................ 48
2.3.4. Zwischenfazit ........................................................................... 56
3. Dezentralisierung ....................................................................................... 57
3.1. Begriffsklärung und Definitionen ..................................................... 57
3.2. Vor- und Nachteile von Dezentralisierung ....................................... 59
3.3. Einschätzung der Gemeindetypen in den Gutachten zu
Gemeindegebietsreformen ................................................................ 66
3.4. Messung von (De-)Zentralisierung ................................................... 75
3.5. Fazit .................................................................................................. 94
4. Effizienzanalyse kommunaler Leistungen ................................................. 95
4.1. Einleitung.......................................................................................... 95
4.2. Effizienzmessung .............................................................................. 96
4.2.1. Effizienzmessung und Methoden der Effizienzschätzung ....... 97
4.2.2. Data Envelopment Analyse .................................................... 101
XII Inhaltsverzeichni s

4.2.3. Berücksichtigung von Umweltvariablen in der Data
Envelopment Analyse ............................................................ 106
4.2.4. Skaleneffizienz ....................................................................... 109
4.3. Ergebnisse vorliegender Effizienzanalysen im öffentlichen
Sektor .............................................................................................. 112
4.4. Gemeindetypen und Effizienz: Hypothesen ................................... 121
4.5. Datengrundlage ............................................................................... 127
4.5.1. Outputs – kommunale Aufgaben ........................................... 128
4.5.2. Inputs – kommunale Ausgaben .............................................. 131
4.5.3. Umweltvariablen .................................................................... 133
4.6. Ergebnisse ....................................................................................... 135
4.6.1. Ergebnisse der Skaleneffizienzanalyse .................................. 136
4.6.2. Ergebnisse für die technische Effizienz ................................. 139
4.6.3. Ergebnisse für den Einfluss der Umweltvariablen auf die
Effizienz ................................................................................. 140
4.7. Fazit ................................................................................................ 146
5. Zufriedenheit und Verbundenheit mit der Gemeinde .............................. 149
5.1. Einleitung........................................................................................ 149
5.2. Gemeindetypen und Zufriedenheit: Hypothesen ............................ 152
5.3. Allgemeine Lebenszufriedenheit .................................................... 156
5.3.1. Definition und Güte ............................................................... 156
5.3.2. Determinanten der Lebenszufriedenheit ................................ 162
5.4. Datenbasis ....................................................................................... 179
5.5. Methoden für die Zufriedenheitsschätzung .................................... 194
5.5.1. Querschnittsanalyse ............................................................... 196
5.5.2. Panelanalyse ........................................................................... 201
5.6. Ergebnisse der Schätzungen für Zufriedenheit und Verbunden-
heit mit der Gemeinde .................................................................... 204
5.7. Fazit ................................................................................................ 220
6. Zusammenfassung und Ausblick ............................................................. 223
Literaturverzeichnis .......................................................................................... 229
Appendix .......................................................................................................... 255